Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor Justyna Dudek -Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2022 r., nr SKO Gd/248/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego postanawia poinformować Burmistrza Gminy K. o istotnych naruszeniach prawa, występujących w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wniosku G. K. z 18 kwietnia 2019 r.

G. K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 czerwca 2022 r. nr SKO Gd/248/22, utrzymującą w mocy decyzję Burmistrz Gminy K., z upoważnienia którego działał Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., z 1 grudnia 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 16 maja 2019 r. Burmistrz Gminy K. odmówił przyznania G. K. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała do ukończenia 18 roku życia lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 9 września 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jako zgodne z prawem.

Po rozpoznaniu skargi na wskazaną wyżej decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 13 lutego 2020 r. (sygn. III SA/Gd 738/19) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy K. z 16 maja 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżąca nie mogła uzyskać ww. świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jej męża istnieje od 53-go roku życia. Sąd podzielił linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443), dostrzegają jego wpływ na sytuację tych podmiotów i stwierdzają konieczność uchylenia decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16, z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 4020/18, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15, wyrok WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 51/17). Zdaniem Sądu skarżąca zasadnie wskazała, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienił sytuację prawną opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w ten sposób, że ocena spełniania przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi być dokonywana z pominięciem kryterium czasu powstania niepełnosprawności. Organy dokonają zatem oceny wniosku skarżącej w celu stwierdzenia, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełniał dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wówczas, jeżeli osoby wymienione w tym przepisie w celu sprawowania opieki nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Sąd podkreślił w szczególności, że ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia powyższego stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 23 października 2020 r. organ I instancji ponownie odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża J. K., wskazując na niespełnienie przesłanek art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność J. K. datuje się od 53 roku życia.

Po rozpoznaniu odwołania, Kolegium decyzją z 8 lutego 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w uzasadnieniu nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji oceną spełnienia przesłanek art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium wskazało, że organ I instancji nie zapoznał się z wydanym wyrokiem sądu w sposób dokładny i zignorował fakt, że jest zobowiązany do uwzględnienia wyrażonego w nim stanowiska. Organ odwoławczy wskazał także na braki w materiale dowodowym i zobligował organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 6 kwietnia 2021 r. organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na męża J. K., ponownie wskazując na art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność J. K. datuje się od 53 roku życia. Organ I instancji przedstawił przy tym ustalenia z dokonanego wywiadu środowiskowego.

W wyniku złożonego przez stronę odwołania od wyżej wymienionej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją o sygn. akt SKO Gd/2580/21 z 4 października 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, po raz kolejny nie zgadzając się z dokonaną przez organ I instancji oceną spełnienia przesłanek art. 17 ust. 1b u.ś.r. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał na zasadność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dotyczącego zakresu opieki nad J. K.

Decyzją z 1 grudnia 2021 r. organ I instancji odmówił G. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem J. K. W uzasadnieniu organ I instancji uznał, że rozstrzygając w niniejszej sprawie, zobowiązany był uwzględnić art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ ten stwierdził, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w sprawie ustalony stopień niepełnosprawności J. K. datuje się od października 2018 r. - zatem osiągnięcia przez niego 53 roku życia, zatem przesłanki wskazane w wyżej powołanym artykule nie zostały spełnione. Organ ten wskazał, że uustawodawca nie dokonał korekty powoływanego przepisu, a zatem przepis ten nadal obowiązuje, a organy administracji publicznej nie mają podstaw do jego nieuwzględniania podczas prowadzonych postępowań administracyjnych.

Po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją z 10 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium nie zgodziło się także z organem I instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1 b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zgodne z jednolitym obecnie orzecznictwem sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13) przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał Konstytucyjny ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W ocenie Kolegium, decyzję odmowną uzasadnia natomiast brak spełnienia przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a brakiem podjęcia zatrudnienia.

G. K. wniosła skargę na tak wydaną decyzję, w odpowiedzi na którą Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 155 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako "p.p.s.a.", w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Przepis art. 155 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku.

W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego towarzyszącego rozpoznawanej skardze wskazuje na istotne i uporczywe naruszenia prawa przez organ orzekający w pierwszej instancji o świadczeniu pielęgnacyjnym z wniosku skarżącej, dające podstawy do skorzystania z uregulowanej w ww. przepisie instytucji sygnalizacji naruszeń prawa.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Powyższy przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, to wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna ma charakter wiążący i dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana.

W okolicznościach niniejszej sprawy zapadło orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zawierające stanowisko i wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, mające wiążący walor, wynikający z wyżej powołanej normy art. 153 p.p.s.a. Mianowicie, w prawomocnym wyroku z 13 lutego 2020 r. (sygn. III SA/Gd 738/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu, w tym do pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał za niezgodną z Konstytucją RP.

Pomimo jednoznacznie sformułowanych wytycznych co do kierunku wykładni ww. przepisu prawa oraz poglądu prawnego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przesłanki sformułowanej w tym przepisie, organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zaaprobował sprzeczny z nimi pogląd, ewidentnie i rażąco naruszając bezwzględnie wiążący go art. 153 p.p.s.a. Z akt postępowania wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy K., w kolejno wydawanych decyzjach z 23 października 2020 r., 6 kwietnia 2021 r. i 1 grudnia 2021 r. przyjmował ocenę prawną odmienną od dokonanej w prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 13 lutego 2020 r. (sygn. III SA/Gd 738/19). Nadto w krańcowo lakonicznym uzasadnieniu decyzji z 1 grudnia 2021 r. organ I instancji, nie tylko nie odniósł się przy tym w żaden sposób do uprzednio wydanego w sprawie prawomocnego wyroku sądowego, w tym w szczególności do poglądów prawnych w nim wyrażonych, a wręcz w ogóle nie wskazał, aby orzeczenie takie zapadło. Podkreślenia przy tym wymaga, że w uzasadnieniu decyzji z 8 lutego 2021 r. Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję z 23 października 2020 r. i kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazało, że organ I instancji nie zapoznał się z wydanym wyrokiem i pominął, że jest obowiązany do uwzględnienia zawartego w nim stanowiska. Także w uzasadnieniu decyzji z 4 października 2021 r. Kolegium ponownie wskazało, że organ I instancji nie zapoznał się z treścią wydanego wyroku, nie uwzględnił także wskazanego wyżej uzasadnienia decyzji Kolegium z 8 lutego 2021 r. Co więcej, niezasadne, gdyż niezgodne z przepisami prawa i ww. wyrokiem Sądu, przekonanie organu I instancji o ziszczeniu się przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., uzasadniającej per se odmowę przyznania skarżącej świadczenia, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego, skutkowało wadliwym jego zebraniem przez ten organ, w szczególności – brakiem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (co nastąpiło dopiero w następstwie uchylenia decyzji przez SKO i zobowiązania do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego). Jak wynika z akt sprawy, na skutek zignorowania wytycznych wynikających z ww. wyroku Sądu oraz art. 153 p.p.s.a., organ I instancji zaniechał prawidłowego zebrania materiału dowodowego i poczynienia ustaleń koniecznych do prawidłowego orzeczenia w przedmiocie wniosku skarżącej.

Taki sposób procedowania przez organ I instancji wskazuje nie tylko na rażący brak znajomości bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, ale także uporczywe i nieprzychylne dla wnioskodawców, instrumentalne traktowanie składanych przez nich wniosków w sprawach o bardzo istotnym dla nich znaczeniu z punktu widzenia życia codziennego. Prowadzi on do ignorowania wiążących organ orzeczeń sądowych oraz nieakceptowalnych z punktu widzenia realizacji zadań organów pomocy społecznej oraz zasad postępowania administracyjnego skutków, polegających na braku wykonywania ustawowych obowiązków i abstrahowaniu od obowiązującego porządku prawnego. Podkreślenia wymaga, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie datowany jest na 18 kwietnia 2019 r. Postępowanie organu I instancji stanowi więc nie tylko bezpośrednią przyczynę rażącej, gdyż kilku letniej przewlekłości w jego ostatecznym rozpoznaniu, ale przede wszystkim rażąco godzi w interes skarżącej, która na skutek ww. wyroku sądu uzyskała, w oparciu o art. 153 p.p.s.a., gwarancję rozpoznania sprawy w kierunku wytyczonym prawomocnym orzeczeniem sądu wydanym uprzednio w jej sprawie. Niewątpliwie też, postępowanie organu w niniejszej sprawie godzi w konstytucyjną i nadrzędną w funkcjonowaniu organów administracji publicznej zasadę legalizmu, czyli działania na podstawie prawa i w jego granicach oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, wynikającą z art. 8 k.p.a., z której wynikać powinien profesjonalizm w ich działaniu korelujący z głębokim poszanowaniem praw obywatelskich.

Wskazując na powyższe, w ocenie Sądu, rażące uchybienia, na podstawie art. 155 § 2 p.p.s.a. Burmistrz K. obowiązany jest w terminie 30 dni rozpatrzyć wydane postanowienie i poinformować Sąd o zajętym stanowisku w tej sprawie oraz działaniach podjętych dla wyeliminowania powyższych uchybień. Ponadto Sąd informuje, że zgodnie z art. 155 § 3 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.