Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Miasta G. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nadania nazwy ulicy uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze.

I. Zarządzeniem zastępczym z dnia 13 grudnia 2017 r. Wojewoda nadał nazwę Prezydenta [...] ulicy D. położonej w mieście G. (§1). Zarządzenie zastępcze weszło w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§2). Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano przepisy art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744 oraz z 2017 r. poz. 1389 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa lub ustawa o zakazie propagowania komunizmu.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda wyjaśnił, że obowiązująca od dnia 2 września 2016 r. ustawa o zakazie propagowania komunizmu wprowadziła w art.1 ust. 1 regulację, zgodnie z którą nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Ustawa ta w art.6 ust. 1 nałożyła na właściwe organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek zmiany, w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujących taki ustrój w inny sposób. W przypadku niewykonania tego obowiązku przez organy jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy.

W piśmie z dnia 19 września 2017 r. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wskazał, że w ocenie Instytutu nazwa ulicy D. w mieście G. podlega zmianie jako wypełniająca dyspozycję art. 1 ustawy.

Mając na uwadze powyższe Wojewoda [...], pismem z dnia 6 października 2017 r. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] o przesłanie dokumentacji związanej z nadaniem nazwy między innymi w/w ulicy. W odpowiedzi, pismem z dnia 17 października 2017 r. Prezydent Miasta [...] przekazał posiadaną dokumentację archiwalną w przedmiotowej sprawie. Wojewoda pismem z dnia 31 października 2017 r. wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej Oddział w G. o opinię potwierdzającą niezgodność nazwy ulicy D. z art. 1 ustawy.

Opinią z dnia 12 grudnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdził tę niezgodność.

Mając na uwadze stanowisko wyrażone w powyższej opinii Wojewoda [...] stwierdził, że nazwa ulicy D. jest nazwą wypełniającą dyspozycję przepisu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy. Wojewoda przywołał stanowisko IPN potwierdzające związki "D." z ruchem komunistycznym. Wojewoda przedstawił także sylwetkę i zasługi Prezydenta [...].

Wojewoda [...] wskazał, że w związku z tym, że Rada Miasta [...], w terminie wskazanym w art. 6 ust. 1 ustawy, nie zmieniła nazwy ulicy D., koniecznym stało się wydanie zarządzenia zastępczego i nadanie tej ulicy imienia Prezydenta [...].

Zarządzenie zastępcze z dnia 13 grudnia 2017r. zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 14 grudnia 2017r.

II. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wniosło Miasto G., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody [...].

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 1875 ze zm.) powoływanej dalej jako: u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 1868 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa o samorządzie powiatowym oraz art. 15 ust. 1 i 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483), powoływanej dalej jako Konstytucja RP, poprzez realizację przez Wojewodę [...] zadania należącego wyłącznie do Rady Miasta [...], wbrew wynikającej z Konstytucji zasadzie decentralizacji władzy publicznej oraz samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu powierzonych mu zadań publicznych, co świadczy o rażącej niezgodności art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego, z przepisami art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającymi wspomniane konstytucyjne zasady, które zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszym przypadku stosowane bezpośrednio;

2) art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonego zarządzenia zastępczego, wbrew wynikającej z Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym zasadzie ochrony sądowej samodzielności samorządu terytorialnego, którą to zasadę narusza ustawa o zakazie propagowania komunizmu, przyznając wojewodzie jako przedstawicielowi Rady Ministrów czyli administracji rządowej, nie mającego związku z gminą jako jednostką samorządu terytorialnego i jej mieszkańcami, uprawnienia do arbitralnej zmiany nazw ulic bez jakichkolwiek konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, co świadczy o niezgodności przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu, a zwłaszcza przepisu art. 6 ust. 2 powołanej ustawy, z art. 165 ust. 2 i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, które na mocy art. 8 ust. 2 Konstytucji RP powinny być w niniejszej sprawie stosowane bezpośrednio.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach

publicznych, a także wznoszenia pomników. Jak z kolei stanowi art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta, zaś miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie (ust. 2). Właściwość wyłączna gminy, określona w art. 18 u.s.g., oznacza bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ administracji.

Nadanie przez Wojewodę położonej w G. ulicy D. nazwy Prezydenta [...] narusza wprost zasadę decentralizacji władzy publicznej oraz zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych, które zostały uregulowane w polskim porządku prawnym na szczeblu konstytucyjnym. Skarżąca podniosła, iż ustawa o zakazie propagowania komunizmu, stanowiąca podstawę prawną do wydania przez Wojewodę [...] zaskarżonego zarządzenia, narusza wyrażone w art. 165 ust. 2 oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności samorządu terytorialnego i sądowej ochrony tejże samodzielności. W niniejszej sprawie Sąd powinien bezpośrednio zastosować przepisy Konstytucji RP w ramach postępowania mającego na celu kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia Wojewody [...] i odmówić zastosowania niekonstytucyjnych przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

III. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu wniósł o jej odrzucenie, zaś w przypadku stwierdzenia braku podstaw do jej odrzucenia o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 7 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), powoływana dalej jako "ustawa nowelizująca". Ustawa nowelizująca, po art. 6 ustawy zmienianej dodała przepisy art. 6a - 6c. Zgodnie z art. 6c ustawy w brzmieniu znowelizowanym skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. W ocenie organu nadzoru Miasto G. miało możliwość wykonania obowiązku nałożonego na nie w art. 6 ust. 1 ustawy i nie zaistniały okoliczności, o których mowa w przytoczonym przepisie, tj. nie istniały przyczyny niezależne od gminy, które uniemożliwiały wypełnienie obowiązku. W ocenie Wojewody obowiązek wykazania przesłanki umożliwiającej skorzystanie z prawa do skargi spoczywa na skarżącym, który w swojej skardze okoliczność tę zupełnie pominął.

Podstawę do zastosowania art. 6c ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Zatem znowelizowana ustawa o zakazie propagowania komunizmu ma zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej (7 stycznia 2018r.) sprawa nadania ulicy nazwy zgodnie z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie została jeszcze zakończona, tj. zarządzenie zastępcze nie stało się prawomocne, nie upłynął termin do wniesienia skargi, a jednocześnie skarga nie została jeszcze skutecznie wniesiona.

W związku z powyższym Sąd, zdaniem Wojewody, powinien skargę odrzucić.

W przypadku uznania jednak przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

W ocenie organu zarządzenie zastępcze nie stanowi realizacji zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego, ani tym bardziej nie narusza zasady decentralizacji ani też ochrony sądowej samodzielności samorządu. Tym samym ustawa o zakazie propagowania komunizmu nie narusza Konstytucji RP.

Wojewoda wskazał, że zarządzenie zastępcze wydane zostało na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, po uzyskaniu opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: IPN), potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy Dąbrowszczaków z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy Miasto [...] miało obowiązek zmiany, obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, nazwy ulicy D., jako upamiętniającej osobę symbolizującą komunizm. W związku z niewykonaniem nałożonego na gminę obowiązku, organ wydał zarządzenie zastępcze, którym nadał nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Uzasadniając brak podstaw do uznania naruszenia Konstytucji RP i zakwestionowania zarządzenia zastępczego, Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej. Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna odnosi się do przekazywania zadań przez ustawodawcę jednostkom administracji niższego szczebla, wraz z możliwością samodzielnego podejmowania decyzji w zakresie przekazanych zadań. Zasady tej nie narusza wydanie przez Wojewodę [...] zarządzenia zastępczego.

Art. 16 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samorząd terytorialny sprawuje zatem władzę publiczną, jednak wyłącznie w zakresie w jakim władzę tę przyznaje mu ustawa.

Ustawa o samorządzie gminnym przyznaje radzie gminy władzę publiczną w zakresie nadawania nazw ulicom, a ustawa o zakazie propagowania komunizmu nakłada na gminę obowiązek nadania ulicom nazw zgodnych z jej art. 1. Niewykonanie obowiązku nałożonego na gminę przez ustawę o zakazie propagowania komunizmu, jak wcześniej wyjaśniono, skutkuje działaniem organu nadzoru. Organ nadzoru, wydając zarządzenie zastępcze działał w ramach przyznanych mu uprawnień, jednocześnie nie wkraczając w ustawowe kompetencje organów gminy, uprawnień tych nie narusza bowiem ustawa o zakazie propagowania komunizmu. W art. 6 ust. 2 nałożyła ona jedynie na wojewodę obowiązek wydania zarządzenia zastępczego, w którym nadaje ulicy nazwę zgodną z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu w terminie 3 miesięcy od dnia w którym radzie gminy upłynął dwunastomiesięczny termin na zmianę tej nazwy. Wojewoda [...] nie wszedł więc w tym zakresie w przyznane ustawą kompetencje gmin, gdyż art. 6 ust. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu stanowi lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 punkt 13 u.s.g. Ustawodawca przewidział szczególną sytuację, kiedy to rada gminy nie wykona nałożonego na nią w art. 6 ust. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu obowiązku i wyposażył organ nadzoru w możliwość doprowadzenia do sytuacji zgodnej z prawem w zakresie nazewnictwa budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Organ nadzoru nie naruszył więc konstytucyjnego prawa gminy do sprawowania władzy publicznej przysługującej jej w ramach ustaw. Wojewoda wskazał, że art. 18 ust. 1 u.s.g. ustanawia ogólną właściwość organu gminy - rady, stanowiąc, że do jej wyłącznej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy. Przepis ten nie ustanawia tym samym, wbrew twierdzeniom skargi wyłącznej właściwości gminy, zaś "bezwzględny zakaz przenoszenia spraw objętych tą właściwością na inny organ administracji" odnosi się głównie do decydującej roli organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i braku uprawnień do wkraczania w tę materię przez organ wykonawczy.

Wojewoda podniósł, że tryb jego postępowania przy wydawaniu zarządzenia zastępczego został uregulowany wyczerpująco w ustawie o zakazie propagowania komunizmu. Tryb ten jest odrębny od zasad nadawania nazw ulic samodzielnie przez daną gminę. Tym samym bez znaczenia pozostaje brak konsultacji z mieszkańcami i organami miasta, mający rzekomo mieć wpływ na niezgodność zapisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu z Konstytucją RP. Niezależnie od powyższego Wojewoda [...] podniósł, że Miasto G. miało możliwość dokonania wszelkich zmian w zakresie nazw ulic w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o zakazie propagowania komunizmu, lecz tego nie wykonało. Skoro zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza wyżej wymienionych przepisów, to tym samym przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu nie stoją w sprzeczności z art. 2 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym samodzielność gminy podlega ochronie sądowej.

Wojewoda [...] wskazał, że ustawa o zakazie propagowania komunizmu w żaden sposób nie narusza zasady ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Konstytucja RP w zakresie wykonywania zadań publicznych odsyła do ustaw, zaś ustawy wydane w tym zakresie, regulujące szczególną materię przewidzianą dla gmin oraz szczególne rozwiązania w przypadku braku wykonania obowiązku przez tę jednostkę samorządu, nie ograniczają samodzielności gminy w sposób uznaniowy ani dowolny. Ustawa o propagowaniu komunizmu nałożyła na gminy obowiązek doprowadzenia do zgodności z art. 1 tej ustawy nazw ulic istniejących na terenie danej jednostki samorządu, przy wykorzystaniu uprawnienia z art. 18 ust. 2 punkt 13 u.s.g. Ustawa jedynie przewidziała instrument prawny dla wykonania tego obowiązku przez gminę, w przypadku gdy ona tego obowiązku zaniecha. Zaskarżone zarządzenie zastępcze, zdaniem organu, czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z ustawy o zakazie propagowania komunizmu i w żadnym zakresie nie narusza przepisów Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

IV. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2017, poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty strony skarżącej były trafne.

V. Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej.

Regulacje te powtarzają, w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r. sygn. akt III RN 49/98 (System Informacji Prawnej Lex poz. 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

VI. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 powołanej ustawy rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Niezależnie, więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 tej ustawy potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

VII. Powołany przez Wojewodę [...] w odpowiedzi na skargę, jako podstawa wniosku o odrzucenie skargi, przepis art. 6c ustawy stanowi, że skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku.

Przepis ten wszedł w życie z dniem 7 stycznia 2018r. na podstawie ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017r.

Przepis przejściowy, zawarty w art. 4 ustawy nowelizującej stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu znowelizowanym.

Znaczenie art. 6c ustawy sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Nie może zostać zaakceptowany także wywód prawny zawarty w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym wejście w życie art. 6c ustawy spowodowało utratę przez Miasto [...] prawa do zaskarżenia zarządzenia zastępczego już w trakcie biegu terminu do wniesienia skargi, który rozpoczął się z dniem jego doręczenia czyli 13 grudnia 2017r. (co znalazło odzwierciedlenie w pouczeniu o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego zawartym w zarządzeniu zastępczym). Taka interpretacja art. 6 c ustawy w związku z art. 4 ustawy nowelizującej stanowi szczególnie rażące naruszenie nie tylko gwarancji sądowej ochrony samodzielności samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), ale także fundamentalnej zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zakazu działania prawa wstecz nie naruszałaby jedynie taka interpretacja art. 4 ustawy nowelizującej, zgodnie z którą pod pojęciem zakończenia postępowania należałoby rozumieć wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę, a nie rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z tego już powodu art. 6c ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Zastosowanie w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 6c ustawy zgodnej z zasadą nieretroaktywności prawa nie podważa w żadnej mierze przedstawionego wyżej stanowiska Sądu co do rażącej sprzeczności art. 6c ustawy z gwarancją ochrony sądowej samodzielności gminy zawartą w art.165 ust. 2 Konstytucji RP.

Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: Karta, w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym.

Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą.

Uwzględniając powyższe, Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić powołany wyżej przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6c ustawy w związku z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Z powyższych względów uznać należało skargę Miasta [...] za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

VIII. Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco ( Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13) .

W tym miejscu należy przywołać podstawowe przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu, aby następnie dokonać oceny, czy zostały one prawidłowo, zgodnie z Konstytucją RP zinterpretowane i zastosowane przez Wojewodę [...] przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 powołanej ustawy za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Przepisy art. 6 ust. 1 – 4 ustawy o zakazie propagowania komunizmu określają sposób postępowania w stosunku do obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób. Z przepisów tych wynika, że właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie takie nazwy (ust. 1), zaś w przypadku niewykonania tego obowiązku, zgodnie z ust. 2 wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął 12 miesięczny termin. Zgodnie z art. 6 ust. 3 wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy.

Przepis art. 3 ust. 4 ustawy nakazuje w sprawach objętych jej regulacją stosować odpowiednio przepisy art. 98, art. 100 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym.

Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu, celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Nie można w tej sytuacji zgodzić się ze stroną skarżącą, że materialnoprawne przepisy ustawy o zakazie propagowania komunizmu są niekonstytucyjne w całości. Muszą być one jednak interpretowane i stosowane zgodnie z normami Konstytucji RP.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Stąd za nietrafne uznać należy argumenty skargi, zmierzające do zakwestionowania konstytucyjności całości przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Równocześnie jednak przepisy te muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

IX. Regulacje ustawy mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie "symbolu", mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o taki symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1978, s. 936.). Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy czy prominentni działacze tacy jak Lenin, Stalin, Bolesław Bierut, Władysław Gomułka. Ich rola w tworzeniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie, przy czym oczywiście osoby te wymieniono przykładowo i można znaleźć w historii wiele innych postaci, organizacji cywilnych lub wojskowych, którym można by przypisać niechlubny charakter symboli komunizmu. W ocenie Sądu nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są - w powyższym kontekście - rozpoznawalne współcześnie w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Ponownie wskazać należy, że celem ustawy jest, jak sam jej tytuł wskazuje, zapobieżenie propagowaniu ustrojów totalitarnych, zwłaszcza komunizmu. Formą tego propagowania może być nadawanie lub utrzymywanie nazw ulic lub obiektów symbolizujących komunizm. Propagowanie jednak danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie tych symboli jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Aby zatem można było mówić o symbolach komunizmu i jego propagowaniu przy pomocy tych symboli – patroni ulic objęci tą regulacją musieliby kojarzyć się mieszkańcom (członkom wspólnoty gminnej) jednoznacznie z tym systemem.

Dopóki nazwisko danej osoby lub nazwa grupy osób nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Stwierdzić przy tym należy, że już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 ustawy w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, których patronów ulic należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o symbole całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że patron danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 ustawy. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Nie da się takiej interpretacji przepisów ustawy, przyjętej w niniejszej sprawie przez Wojewodę [...], pogodzić z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i 165 ust. 2 Konstytucji RP.

X. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej.

XI. Według opinii IPN nazwę "D." odnoszącą się do B. [...] należy uznać za propagującą totalitarny ustrój komunistyczny. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska tego podzielić nie można. Nie kwestionując bynajmniej historycznych faktów przywołanych w opinii IPN co do twórców i uczestników B. im. J. D., należy stwierdzić, że w żadnej mierze w społecznym odbiorze wśród mieszkańców G. nazwa "D." nie jest utożsamiana z symbolem komunizmu, ani w ogóle z komunizmem łączona. Nie może być zatem uznana za instrument służący propagowaniu komunizmu. Sąd w żadnym razie nie dokonuje w niniejszym wyroku oceny, czy "D." zasługują na to, by pozostawać patronami [...] ulicy. Stwierdza jedynie, że nie zachodziły żadne prawne przesłanki do tego, by organ administracji rządowej ingerował w uprawnienie wspólnoty samorządowej Miasta G., reprezentowanej przez jej organy do decydowania o tej kwestii. Z pewnością informacje zawarte w opinii IPN mogą być przedmiotem debaty historycznej i społecznej, lecz to właśnie demokratycznie wybrana przez członków tej wspólnoty Rada Miasta, po przeprowadzeniu konsultacji społecznych władna jest poddać ocenie, czy istotnie "D." zasługują na to, by pozostać patronami [...] ulicy, czy też ulica ta powinna nosić inną nazwę, wybraną przez ten organ zgodnie z oczekiwaniami społeczności gminnej. Możliwe jest także przeprowadzenie referendum gminnego w celu umożliwienia członkom wspólnoty gminnej zajęcia stanowiska co do zachowania danej nazwy lub jej zmiany i co do osoby ewentualnego nowego patrona. Nie zachodziły natomiast podstawy do zastosowania regulacji ustawy o zakazie propagowania komunizmu w odniesieniu do położonej w G. ulicy D..

XII. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Uznając zatem, że zaskarżone zarządzenie zastępcze narusza art. 6 ust. 2 i 3 ustawy o zakazie propagowania komunizmu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. orzekł na podstawie art. 148 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.