Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Decyzja wydana na podstawie art.40 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz. U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.) jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie pa budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot. Ponieważ przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się tylko ze zmianą jednego z jej elementów tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji, to postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne jest ograniczone wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art.40 ust. l ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz. U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.), a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art.40 ust.3 cyt. ustawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Ewa Rynczak AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2008r. sprawy ze skargi J. F. i L. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody .... na rzecz skarżących kwotę 774 zł ( siedemset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...]. J. F. i L. F. złożyli wniosek o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej dla K. S.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. odmówił przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., nr [...] wydanej dla K. S. na budowę zagrody agroturystycznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...],[...] oraz z przyłączem energetycznym na działkach nr [...],[...], wodociągowym i kanalizacji burzowej na działkach nr [...],[...] oraz kanalizacji sanitarnej na działce nr w obszarze pn. [...] w [...], w gminie [...].

Jako materialną prawną podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Podano, iż zgodnie z w/w przepisem wnioskodawcy oświadczyli, iż przyjmują na siebie wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., przedłożyli: zgodę K. S. na przeniesienie przedmiotowej decyzji oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Organ administracyjny wskazał, iż przedmiotowa inwestycja, objęta w/w decyzją została zlokalizowana na terenach przeznaczonych m.in. pod zabudowę agroturystyczną, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podjętego uchwałą nr [...] Rady gminy [...] z dnia [...] r. Z zapisu ([...]) tego planu wynika, iż prawo do prowadzenia inwestycji na w/w terenach posiadają jedynie osoby będące rolnikami, posiadające nieruchomości gruntowe na terenie powiatu [...].

Wnioskodawcy wezwani przez organ do wykazania, iż spełniają powyższe kryterium podmiotowe, stosownie do ustaleń m.p.z.p., odmówili uzupełniania złożonych dokumentów.

Wobec tego organ I instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie będący rolnikami posiadającymi nieruchomości na terenie powiatu [...], nie są w stanie przyjąć warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Według organu administracyjnego przeniesienie w/w decyzji wydanej osobie spełniającej kryteria zawarte w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego na osobę nie spełniającą tych warunków stanowiłoby naruszenie obowiązującego prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. F. i L. F. , zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane, przez jego błędną wykładnię,

- art. 4 w/w ustawy, przez jego niezastosowanie,

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, przez ich niezastosowanie,

a przez to nieuzasadnione przyjęcie, że odwołujący nie spełniają przesłanek wymaganych przepisami prawa dla przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu odwołania wskazali, że art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane nie uprawnia organu do przeprowadzenia postępowania, jakie ma miejsce przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym to wymagane jest spełnienie przez wnioskującego jeszcze innych warunków.

Zdaniem odwołujących uzależnienie zgody na przeniesienie pozwolenia na budowę od warunków innych niż wskazane w art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane jest rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym wypadku zakwestionowany by został sens postępowania o wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, skoro wnioskujący o taką decyzję musiałby spełnić wszystkie warunki jakich wymaga się od "pierwotnie" ubiegającego się o pozwolenie na budowę.

Odwołujący powołując się na art. 4 w/w ustawy podnieśli, iż chociaż nie przewiduje on innych ograniczeń przedmiotowych lub podmiotowych niż w nim wymienione, to organ I instancji takie ograniczenia postawił, co oznacza, że nie zastosował wspomnianego przepisu lub zastosował go w sposób nieprawidłowy. Wskazano, iż o zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami Starosta przesądził wydając pozwolenie na budowę (decyzja ostateczna).

Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów Konstytucji przez uniemożliwienie wstąpienia właścicielom nieruchomości w prawa inwestora, pomimo, iż przyjmują oni warunki inwestycji zakreślone decyzją administracyjną.

Wojewoda [...] decyzją z [...] r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nie znajdując podstaw do jej uchylenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i stwierdził, że J. F. i L. F. nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane, bowiem nie spełniają warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę.

Warunkiem takim, zgodnie z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest spełnienie kryterium podmiotowego, ograniczającego możliwość zabudowy wyłącznie do rolników, równocześnie posiadających nieruchomości gruntowe na terenie powiatu [...]. Zatem, w ocenie organu odwoławczego wykluczona została możliwość zabudowy na terenie objętym wnioskiem przez właścicieli działek nie spełniających powyższego kryterium podmiotowego.

Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołujących dotyczących niejednoznaczności interpretacji pojęcia rolnik, organ II instancji wskazał, że w art. 6 ustawy z dnia 15.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego podane są kryteria wymagane by osobę fizyczną uznać za rolnika.

Pismem z dnia [...] r. J. F. i L. F. (zwani dalej skarżącymi) złożyli za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na w/w decyzję organu odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 40 ust. 1 i art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane, przez ich błędną wykładnię,

- art. 4 w/w ustawy, przez jego niezastosowanie,

- art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, przez ich niezastosowanie,

co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób nieuzasadniony doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżący nie spełniają przesłanek art. 40 ust. 1 ustawy prawo budowlane, co skutkowało odmową przeniesienia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu skargi w zasadzie powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu i wskazano na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wskazano m.in., że z art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane wynika, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza jedynie posiadanie do nieruchomości określonego tytułu prawnego i warunek ten został spełniony przez skarżących, którym do przedmiotowej nieruchomości przysługuje prawo własności. W ocenie skarżących, twierdzenie Wojewody, iż prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest uzależnione od warunków planu zagospodarowania przestrzennego, a nie od praw cywilnych do nieruchomością, określonych w przepisie art. 3 pkt 11, pozostaje w sprzeczności z prawidłową wykładnią tego przepisu, a tym samym skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 40 ust. 1.

Ponadto, zdaniem skarżących organy niewłaściwie zinterpretowały przesłankę określoną w art. 40 ust.1 poprzez przyjęcie, że przez "warunki" należy rozumieć warunki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano, że przepis ten stanowi jedynie "o warunkach zawartych w decyzji", a nie "o warunkach wydania decyzji o pozwoleniu na budowę". Zatem posiadanie statusu rolnika władającego nieruchomościami gruntowymi na terenie powiatu [...] według skarżących nie stanowi warunku pozwolenia na budowę, a jedynie warunek jego uzyskania. Z tego wynika, iż organ administracyjny nie jest uprawniony do badania istnienia przesłanek wydania pozwolenia na budowę, tylko zobowiązany jest ograniczyć się do badania warunków zwartych w samym pozwoleniu oraz do sprawdzenia czy wystąpiły przesłanki z art. 40 w/w ustawy.

Zarzucono także nieuwzględnienie, a przez to naruszenie art. 4 ustawy prawo budowlane, pozostającego w związku z konstytucyjną zasadą gwarancji prawa własności, poprzez uniemożliwienie wstąpienia właścicielom nieruchomości w prawa inwestora, pomimo spełnienia przez nich wszystkich wymaganych ku temu warunków.

Skarżący ponadto wskazali na dokonanie przez organ II instancji błędnej oceny pojęcia rolnik w rozumieniu planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda nie wziął bowiem pod uwagę, że wskazana przez niego ustawa z dnia 15.04.2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie zawiera definicji rolnika tylko definicję rolnika indywidualnego.

W piśmie z dnia [...] r. udzielono odpowiedzi na skargę J. i L. F. i wniesiono o jej oddalenie. Organ odwoławczy potrzymał swoje stanowisko oraz argumentacje zastosowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano m.in., że skarżący nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane, bowiem nie spełniają warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący nie spełniają, stosownie do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kryterium podmiotowego ograniczającego możliwość zabudowy wyłącznie do rolników.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Badając, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a.

Skarga okazała się uzasadniona, choć Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych w niej zarzutów.

Podstawą prawną decyzji będącej przedmiotem wniosku był art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W myśl tego przepisu organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 ust. 1 powoływanej ustawy, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w pozwoleniu na budowę i wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Przepis ten normuje więc jedynie sytuację zmiany adresata decyzji pozwolenia na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte decyzji o pozwoleniu na budowę.

W toku postępowania administracyjnego zostało stwierdzone, że wnioskodawcy złożyli oświadczenie, z którego wynika, iż przyjmują na siebie wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., a także przedłożyli zgodę K. S. na przeniesienie przedmiotowej decyzji oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rację ma autor skargi, zarzucając organowi II instancji błędną wykładnię art. 40 ustawy Prawo budowlane, prowadzącą do nieuprawnionego wniosku, że skarżący nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 w/w ustawy, bowiem nie spełniają kryterium podmiotowego, zawartego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na terenie objętym wnioskiem.

Należy wskazać, iż jednym z podstawowych warunków przeniesienia pozwolenia na budowę na inną osobę niż ta, która to pozwolenie uzyskała, zgodnie z art. 40 w/w ustawy w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania przez organ II decyzji, jest obowiązek wykazania przez podmiot, na który ma zostać przeniesiona decyzja, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli złożenia oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2).

W definicji legalnej zawartej w przepisie art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane zostało sprecyzowane, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Oznacza to jedynie posiadanie do nieruchomości określonego tytułu prawnego, którego ocena może dokonywana jedynie na gruncie przepisów prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreślano, "że tytuł do dysponowania nieruchomością musi być niewątpliwy" (m.in. wyrok NSA z 6.04.2000r., sygn. akt II SA/Po 1033/99, niepubl.).

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, iż skarżącym przysługuje do wskazanej nieruchomości prawo własności.

Mając na uwadze powyższe, niezrozumiałym jest uznanie przez organ odwoławczy, iż skarżący nie legitymują się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane, bowiem nie spełniają ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. O tym, czy inwestor ma stosowny tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decydującym jest treść przysługującego mu prawa.

Ponadto wzór treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zamieszczony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. (Dz.U. nr 120, poz.11227) w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, zawiera katalog odwołujący się do praw z zakresu prawa cywilnego, co wskazuje, iż możność zadysponowania nieruchomością na cele budowlane tkwi tytule prawnym do nieruchomości lub w treści stosunku prawnego będącego podstawą tego tytułu (katalog praw uregulowany w kodeksie cywilnym).

Zatem, zdaniem Sądu, za dowolną należy ocenić dokonaną przez organ II instancji interpretację omawianego przepisu, poszerzającą katalog wymaganych uprawnień – praw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o wymogi zawarte w przepisach prawa miejscowego.

Wojewoda [...] utrzymał w mocy nieprawidłowe rozstrzygniecie organu I instancji, w którym przyjęto, iż skarżący nie spełniają innej, niż ustalono w toku postępowania przez II instancją, przesłanki z art. 40, a mianowicie, iż wbrew złożonemu oświadczeniu, nie są w stanie przyjąć warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy zdaje się te przesłanki traktować zamiennie, gdyż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w jednym zdaniu wskazuje, iż skarżący nie dysponują prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11, bowiem nie spełniają warunków koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę.

Przede wszystkim wartym podkreślenia jest, iż organ administracyjny rozstrzygający sprawę o przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania istnienia przesłanek wydania pozwolenia na budowę, zobowiązany jest jedynie do badania warunków zawartych w samym pozwoleniu oraz badaniu przesłanek określonych w art. 40 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodzić się należy z wywodami skargi, iż posiadanie statusu rolnika posiadającego nieruchomości rolne na określonym terenie nie stanowi warunku pozwolenia na budowę, a jedynie warunek jego uzyskania.

Przyjęcie takie stanowiska jest tożsame z linią orzeczniczą NSA , którego teza z wyroku z 2.02.2007 r., II OSK 281/06 brzmi: Przy przenoszeniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu (art.40) nie jest wymagane, aby ten posiadał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...), nawet gdyby taka była wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spełnienie tego obowiązku było wymagane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest teraz przenoszona na rzecz innego podmiotu.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994r. nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę - żadna z wymienionych powyżej przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy wymagań zawartych w akcie prawa miejscowego, których spełnienie było konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem wymogi zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, do których odwołują się organy administracyjne w niniejszej sprawie, nie są warunkami, do których odsyła art. 40 ustawy prawo budowlane. Dlatego też pomimo tego, że podmioty ubiegające się o przeniesienie pozwolenia na budowę nie spełniałyby przesłanek wynikających z obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz zgodnie z jego postanowieniami nie mogłyby samodzielnie uzyskać pozwolenia na budowę, okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego zastosowania art.40 prawa budowlanego. De facto zatem brzmienie art.40 prawa budowlanego może prowadzić do obejścia powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego, lecz treść art.40 prawa budowlanego jest jasna i precyzyjnie wskazuje przesłanki jego zastosowania.

Decyzja wydana na podstawie art.40 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz.U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.) jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki. W konsekwencji organ administracyjny nie może odmówić przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli tylko wnioskodawca przyjmuje wszystkie warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę i złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a osoba uprawniona z decyzji będącej przedmiotem przeniesienia wyrazi zgodę na przeniesienie uprawnień wynikających z tej decyzji na inny podmiot. Ponieważ przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się tylko ze zmianą jednego z jej elementów tj. zmianą podmiotową po stronie adresata decyzji, to postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne jest ograniczone wyłącznie do ustalenia istnienia przesłanek z art.40 ust.1 ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2006r. Dz.U. nr 156, poz.1118 z późn. zm.), a jego stronami są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji (art.40 ust.3 cyt. ustawy).

Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zawierającej błędną wykładnię w zakresie rozumienia przesłanki o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonanie niewłaściwej interpretacji przepisów art. 3 pkt 11 w zw. z art. 40 ustawy prawo budowlane, stanowi naruszenie prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.o.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.