Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2020 r. sprawy ze skargi A. I. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 25 czerwca 2013 r. nr XXVI/362/13 w przedmiocie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zakażonej uchwały w zakresie dotyczącym obwodu łowieckiego nr 84 określonego w załączniku nr 1 tej uchwały, w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność A. I. – działki rolne o numerach ewidencyjnych [...], [...] położne w obrębie B., gmina N. dla których Sąd Rejonowy w G. prowadzi księgę wieczystą numer [...] II. zasądza od Sejmiku Województwa Z. na rzecz skarżącej A. I. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 25 czerwca 2013 r. Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, działając na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596) oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2005 r. Nr 127, poz. 1066, z późniejszymi zmianami), podjął uchwałę Nr XXVl/362/13 w sprawie podziału Województwa Zachodniopomorskiego na obwody łowieckie (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2013 r., poz. 2754).

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. A. I. - dalej: "Skarżąca", po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyła ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] określonego w załączniku do uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że na mocy zaskarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, utworzono między innymi obwód łowiecki nr [...], administrowany przez Koło Łowieckie [...] Na terenie tego obwodu, w obrębie B. (gmina N.) znajdują się nieruchomości o numerach ewidencyjnych nr [...], których jest właścicielem - co wynika z prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. księgi wieczystej nr [...]

Skarżąca wskazała, iż przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie, który stanowił prawną podstawę skarżonej uchwały, w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn.. akt P 19/13. Skarżąca podnosi, że przedmiotowa uchwała została podjęta w sposób naruszający jej konstytucyjne prawa i wolności, bowiem nie została jej zapewniona prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu jej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto pozostawanie w obrocie prawnym wskazanej uchwały, mimo utraty podstawy prawnej jej podjęcia, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem wywiera ona bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich, w tym skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Uchwała ta nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła. Zgodnie z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

W skardze dodatkowo powołano orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym zwracano uwagę na konieczność eliminowania z obrotu prawnego aktów wydanych przed ogłoszeniem wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego wniósł

o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że nie kwestionuje, iż działki, których właścicielem jest Skarżąca, leżą na terenie obwodu łowieckiego nr [...] i nie kwestionuje interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały w zakresie dotyczącym wskazanego obwodu łowieckiego. Sejmik przyznaje, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. (sygn. akt P19/13), przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie został uznany za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela nieruchomości. W powołanym wyroku Trybunał wskazał, że powyższy przepis traci moc obowiązującą z upływem osiemnastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku

w Dzienniku Ustaw. W związku z powyższym, przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia

13 października 1995 r. ustawy Prawo łowieckie utracił moc z dniem 22 stycznia 2016 r.

Dalej organ wskazuje, iż dnia 1 kwietnia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia

z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw. Dopiero po tej nowelizacji, Sejmik ma podstawę prawną, aby podjąć działania w celu podjęcia nowej uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie. Jest to jednak proces długotrwały, również dlatego, że procedura przewidziana ustawą zakłada szereg opinii, uzgodnień, oraz przewiduje terminy dla każdej z czynności. Przepis art. 7 ustawy zmieniającej przewiduje, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy zmieniającej, podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie tej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r.

Zatem, kwestionowana uchwała Sejmiku z mocy prawa zachowuje moc obowiązującą do dnia 31 marca 2020 r. Uchwała ta, po wejściu w życie, odniosła bowiem ten skutek, że obwody zostały utworzone i nie zmienia tego okoliczność późniejszej utraty mocy przepisu na podstawie którego przedmiotowa uchwała została podjęta.

Przed podjęciem uchwały zostały również uzyskane wszystkie opinie, wymagane przez ówczesne przepisy ustawy Prawo łowieckie.

Ponadto, zdaniem organu, w obecnym stanie prawnym, istnieją już środki ochrony prawa własności skarżących; na potrzebę takiej ochrony wskazywał Trybunał Konstytucyjny w przytoczonym wyżej wyroku. Zgodnie z art. 27 b ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, będący osobą fizyczną właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego może w formie pisemnej złożyć oświadczenie o zakazie wykonywania polowania na tej nieruchomości.

Z ostrożności organ wskazuje również, że zgodnie z poglądem ugruntowanym

w orzecznictwie, organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli określonej przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a., jest wyłączona (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 maja 2014 r" II SA/GI 348/14). Innymi słowy, zgodnie z poglądem orzecznictwa, Sejmik nie może sam stwierdzić nieważności swojej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. zastosowanie w sprawie znajduje art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U z 2016 r. poz. 486 ze zmianami) dalej: "u.s.w.", w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu, wynikającej z ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z powołanym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunek ten

w niniejszej sprawie jest spełniony.

Skarżąca wykazała też naruszenie własnego interesu prawnego, skoro bezsprzecznie będące jej własnością działki o nr [...] i [...], położone w obrębie B., gmina N., objęte księgą wieczystą nr KW [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. włączono bez jej zgody do obwodu łowieckiego nr [...], co powoduje realne ograniczenie wykonywania przez Skarżącą prawa własności.

Trafnie też Skarżąca wskazała, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały

art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r.

Nr 127, poz. 1066 ze zm. - dalej przywoływana jako: "u.p.ł."), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. P 19/13 za niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym Trybunał odroczył utratę jego mocy obowiązującej do dnia 22 stycznia 2016 r.

W niniejszej sprawie na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał zauważył także,

że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości

w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska, w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest - zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji - ochrona prawa własności.

Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz

w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 u.p.ł.).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.ł., przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, jak wnioskuje o to organ, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku obowiązywania tego przepisu.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA, pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych tutaj - prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywająco argumentował,

że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych, na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP), stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK- A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt

II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10;z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 - publ. na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaprezentowane w cytowanym wyżej wyroku stanowisko NSA, iż brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich

i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Stanowiska powyższego w niczym nie zmienia przywołany w odpowiedzi na skargę art. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 651) stanowiący, że pierwsze uchwały, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, dokonujące nowych podziałów województw na obwody łowieckie i zaliczenia tych obwodów do poszczególnych kategorii, o których mowa w art. 26a ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, zostaną wydane nie później niż do dnia 31 marca 2020 r. (ust. 1) i że podziały województw na obwody łowieckie oraz zaliczenia obwodów łowieckich do poszczególnych kategorii dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2020 r.

Przepis ten, o typowo temporalnym charakterze, statuujący ważność uchwał podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej (do dnia wejścia w życie pierwszych uchwał, o których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1,

w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą), dowodzi tylko faktu pozostawienia ich

w porządku prawnym, pomimo zakwestionowania konstytucyjności przepisu będącego podstawą ich wydania. Jest to często spotykana, wręcz stanowiąca zasadę ustrojową, praktyka postępowania ustrojodawcy przejawiająca się pozostawieniem w porządku prawnym aktów podustawowych, w przypadku derogacji z porządku prawnego, z różnych przyczyn, przepisu będącego podstawą ich wydania. Należy jednak odróżnić obowiązywanie podustawowego aktu prawnego od jego konstytucyjności, co oznacza, że zachowanie ważności uchwał, o których mowa w art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo łowieckie oraz niektórych innych ustaw, nie oznaczało automatycznego, z mocy ustawy przesądzenia o ich konstytucyjności.

Należy też zaznaczyć, że Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego Skarżącej. Zaskarżona uchwała, co nie jest kwestionowane w sprawie, narusza jej interes prawny, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące jej prawo własności do wskazanych wyżej działek rolnych, objętych reżimem obwodu łowieckiego nr [...], określonego w załączniku do zaskarżonej uchwały.

Fakt ten pozwalał, w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w,, dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie ustaleń dla obszaru stanowiącego własność Skarżącej, położonego w wyżej wskazanym obwodzie łowieckim.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku

z dnia 29 kwietnia 1999 r. w sprawie Chassagnou i inni przeciwko Francji (nr skarg 25088/94, 28331/95 i 28443/95, LEX nr 76997) wskazał, że wprowadzenie obowiązku tolerowania polowań na terenie prywatnej nieruchomości stanowi ingerencję w prawo własności. Zmuszanie właścicieli do tolerowania na ich gruncie aktywności, która jest sprzeczna z ich przekonaniami stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności chronionego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 1751 ze zm.).

Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wydziela ona obwód nr [...], w części obejmującej

ww. nieruchomości stanowiące własność Skarżącej.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.