Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję nr 462/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2025 r., znak: WOP.7721.11.2025.EHOR w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 462/2025 z dnia 28 sierpnia 2025 r. znak: WOP.7721.11.2025.EHOR, po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej: skarżący), utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nr 153/25 z dnia 26 czerwca 2025 r. znak: NB.0133.20.2024 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach:

Pismem z 17 czerwca 2024 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wydanie kserokopii załączników do protokołu oględzin z dnia 6 czerwca 2023 r., przeprowadzonych na terenie działek nr ewid.[...],[...] obr[...] oraz działce nr ewid. [...] obr[...] w Z.. Wnioskowane załączniki wymienione w treści protokołu to cyt.:

"1. dokonanie utrwalenia stanu (zdjęcia), które stanowią załącznik do protokołu;

2. plik dokumentów zawierający protokoły badań i sprawdzeń – kserokopia;

3. inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza - kserokopia".

Początkowo organ zareagował na ww. wniosek w nieprawidłowy sposób, w wyniku czego, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SAB/Kr 155/24 został zobowiązany do oceny, czy żądane przez skarżącego dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych stanowią informację publiczną oraz do wydania aktu lub podjęcia czynności.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2025 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że dokumenty wymienione w pkt 2 i 3 wniosku w postaci protokołów badań i sprawdzeń oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu.

Z kolei decyzją PINB z dnia 26 czerwca 2025 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej w postaci zdjęć, stanowiących załącznik do protokołu (pkt 1 wniosku), która to decyzja została następnie utrzymana w mocy przez organ odwoławczy.

Organy zgodnie uznały, że zdjęcia, których domagał się wnioskodawca stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Jej udostępnienie podlega jednak ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze względu na prywatność osoby fizycznej oraz brak możliwości zanonimizowania dokumentacji fotograficznej.

Zdaniem organów udostępnienie żądanych fotografii stanowiłoby ingerencję w sferę prywatności właściciela nieruchomości i innych osób tak zamieszkujących, gdyż mogłoby godzić w intymność zamieszkiwania i poczucie wolności na terenie własnej posesji.

W odpowiedzi na zarzut skarżącego, że zdjęcia dotyczą działalności gospodarczej (wynajmu pokoi, apartamentów oraz restauracji), a nie prywatnych sfer życia inwestora, organ odwoławczy stwierdził, że czym innym jest dobrowolne udostępnianie przez właściciela zdjęć obiektu, a czym innym działanie organu, który musi dokonywać oceny w zakresie ustawowych ograniczeń udostępnienia informacji publicznej.

W skardze od powyższej decyzji zarzucono:

1) naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowej ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadzi do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie obrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

3) naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie (nadmierne rozszerzenie ochrony prywatności) polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie żądanej informacji naruszyłoby prywatność osób fizycznych. Organ odwoławczy błędnie zastosował art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przez co uznał za wyłączone z udostępnienia wszystkie załączniki-fotografie bez dokonania indywidualnej, konkretnej analizy dotyczącej tego, które elementy zdjęć mają charakter prywatny i w jakim zakresie. Decyzja nie wykazuje, jakie konkretnie dobra chronione miałyby zostać naruszone przez udostępnienie określonych ujęć ani dlaczego nie można byłoby zastosować środków redakcyjnych. W rezultacie organ przyjął automatyczną, nadmiernie szeroką wykładnię przepisu ograniczającą dostęp do informacji publiczny bez wymaganej podstawy;

4) naruszenie zasady proporcjonalności i obowiązku rozważenia anonimizacji zamiast odmowy, gdyż organ nie rozważył, bądź nie udokumentował rozważenia, zastosowania środka najmniej uciążliwego w postaci technicznej redakcji/anonimizacji fotografii (zaciemnienia fragmentów, wykadrowania ujęć, który zgodnie z orzecznictwem powinien być preferowany zamiast całkowitej odmowy udostępnienia. Anonimizacja ma charakter czynności technicznej i jest dopuszczalnym sposobem pogodzenia ochrony prywatności z prawem do informacji, chyba że organ wykaże, że redakcja: a) jest niemożliwa technicznie, lub b) pozbawiłaby dokument sensu informacyjnego. W niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił, dlaczego taka redakcja miałaby być niemożliwa;

5) niewystarczające uwzględnienie interesu publicznego (rzetelność i sprawność działania administracji; ochrona bezpieczeństwa i środowiska), gdyż organ nie dokonał prawidłowego zrównoważenia między ochroną prywatności a istotnym interesem publicznym związanym z kontrolą wykonania warunków pozwolenia na użytkowanie obiektu zbiorowego (bezpieczeństwo użytkowników, ochrona środowiska, nadzór nad organem). Rzetelność i sprawność działania administracji, w szczególności w zakresie nadzoru budowlanego nad obiektami użyteczności publicznej, stanowi silny interes publiczny, który winien przeważać w rozważeniu. Organ nie wykazał, że interes prywatny w analizowanym zakresie przeważa nad tym interesem publicznym;

6) nieuwzględnienie istotnego faktu, że materiały były publicznie udostępnione przez właściciela na stronie internetowej (galeria 94 zdjęć na stronie) fotografie wnętrz i elewacji, co osłabia argument o istnieniu "sfery prywatnej" w odniesieniu do tych ujęć. Publiczne upublicznienie materiałów zmniejsza skalę ingerencji w prywatność przy ich wykorzystaniu w celach kontrolnych. Organ winien był uwzględnić ten fakt i ocenić, czy ujawnienie fotografii w ramach postępowania nadal stanowi

istotną ingerencję w dobro prywatne;

7) niewystarczające uzasadnienie spełniające wymogi zawarte w art. 107 K.p.a. poprzez brak wskazania konkretnych ustaleń faktycznych i dowodów, które legły u podstaw odmowy, brak podania okoliczności, które uzasadniałyby niemożność zastosowania redakcji dokumentów oraz nie przeprowadzenie konkretnej analizy proporcji dóbr;

8) nieuwzględnienie wcześniejszych rozstrzygnięć i przebiegu postępowania (ewentualne naruszenie wcześniejszego orzeczenia Sądu), gdyż w toku postępowania zapadły wcześniejsze rozstrzygnięcia (w tym wyrok WSA w Krakowie z dnia 10.10.2024, sygn. akt II SAB/Kr 155/24 nakazujący organowi określone czynności), które organ nieprawidłowo uwzględnił w ostatecznym rozstrzygnięciu. Decyzja MWINB nie wyjaśnia, w jaki sposób dokonane ustalenia i wcześniejsze orzeczenia wpływają na ocenę zasadności udostępnienia dokumentów, ani nie uzasadnia, dlaczego pomimo wcześniejszych wskazań sądu organ utrzymuje odmowę.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji, zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanych załączników do protokołu kontroli w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia Sądu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Ramy prawne kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie prawa materialnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej zwanej u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p).

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie zaś z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony przez organ albo poprzez udzielenie żądanej informacji albo w drodze wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji z przyczyn wskazanych w przepisach prawa (wynikających ograniczeń w dostępie do informacji określonych w art. 5 u.d.i.p. oraz w przepisach szczególnych) względnie poprzez poinformowanie wnioskodawcy (w drodze czynności materialno–technicznej – pismem), że wnioskowanej informacji organ nie posiada lub, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej.

Prawo do informacji publicznej nie ma jednak charakteru absolutnego. W art. 5 u.d.i.p. określone zostały podstawy do ograniczenia prawa do informacji publicznej. W szczególności w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W przedmiotowej sprawie organ powołał się na ograniczenie wynikające z prywatności osoby fizycznej, gdyż zdaniem organu ujawnienie żądanych przez wnioskodawcę zdjęć mogłoby godzić w intymność zamieszkania i poczucie wolności na własnej posesji.

Powyższa argumentacja nie może być w ocenie Sądy zaakceptowana z dwóch powodów.

Po pierwsze, jak wskazywał sam organ I instancji, "na dokumentacji fotograficznej, składającej się z kilkudziesięciu zdjęć, utrwalony został stan zarówno zewnątrz, jak i wewnątrz obiektu budowlanego, wraz z pomieszczeniami, w których strona zamieszkuje". Z powyższego sformułowania wynika zatem jednoznacznie, że nie wszystkie fotografie ilustrują pomieszczenia zamieszkane przez inwestora, a zatem nie wszystkie zdjęcia powinny podlegać ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej. Za powyższą oceną przemawia dodatkowo fakt, że – jak wynika z akt sprawy – budynek, którego dotyczy wniosek, pełni funkcję pensjonatu. Wynika stąd, że znajdujące się w nim pomieszczenia, przynajmniej w części, nie służą zamieszkaniu właściciela, lecz są ogólnie dostępnymi pomieszczeniami na wynajem. W tej sytuacji, odmowa udostępnienia zdjęć wszystkich pomieszczeń na tej podstawie, że część z nich jest zamieszkana przez właściciela, nie znajduje wystarczającego uzasadnienia.

Po drugie, rację miał skarżący zarzucając, że organ nie wyjaśnił, dlaczego nie jest możliwa anonimizacja załączonych do protokołu kontroli fotografii. Nie wiadomo bowiem, czy ilustrują one w całości faktycznie sfery życia, zasługujące na objęcie tajemnicą prywatności oraz czy rzeczywiście nie jest możliwa ich anonimizacja.

Tymczasem w orzecznictwie podkreśla się, że gdy w ocenie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej dostęp do żądanej informacji wymaga ograniczenia ze względu na przesłanki przewidziane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obowiązkiem tego podmiotu jest wykazanie, poprzez odniesienie się do okoliczności konkretnej sprawy, iż dana informacja nie może być udostępniona z tych właśnie przyczyn (wyrok NSA z 16 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4424/21). W opinii Sądu organy nie podołały powyższym wymaganiom.

Nie miał natomiast racji skarżący zarzucając, że organy nie uwzględniły wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 155/24. W ww. orzeczeniu Sąd bynajmniej nie rozstrzygnął, że żądane przez skarżącego dane mają charakter informacji publicznej i nie zobowiązał organów do ich udzielenia. Wskazał wyłącznie, że organ powinien tą kwestię ocenić, a w zależności od wyniku tej oceny – podjąć odpowiednie działanie.

W ramach ponownego rozpoznania sprawy organy raz jeszcze dokładnie ocenią, które zdjęcia uwieczniają pomieszczenia zamieszkiwane przez ich właściciela i podlegają z tego względu ochronie, a także rozważy możliwość udostępnienia wnioskodawcy żądanych przez niego zdjęć – w zanonimizowanej formie.

Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją organu I instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku.

O kosztach orzeczono w pkt 2 na zasadzie art. 200 p.p.s.a.