Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 22 grudnia 2014 r., Nr III/7/2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 3 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Nr III/7/2014 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w Mrągowie jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski wywiódł skargę na uchwałę nr III/7/2014 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu śródmieścia w Mrągowie, jako obszaru koncentracji usług ogólnomiejskich. Wniesiono o stwierdzenie nieważności: § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ww. uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że w § 3 ust. 1 uchwały, Rada zawarła definicje pojęć używanych w jej treści. W pkt 4 tego postanowienia, zdefiniowano pojęcie "intensywności zabudowy", rozumianą jako wartość wyrażoną wskaźnikiem powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. W § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, Rada zdefiniowała jednocześnie pojęcie "powierzchnia całkowita zabudowy", przyjmując, że jest to suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. W ocenie skarżącego Rada Miejska wprowadzając definicję powierzchni całkowitej zabudowy, w pkt 5 § 3 ust. 1 uchwały w sposób odmienny zdefiniowała, czy też doprecyzowała, w nowym stanie prawnym intensywność zabudowy niż to wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do czego nie była uprawniona. Ponadto wskazano, że Rada Miejska definiując w uchwale pojęcie intensywności zabudowy w pkt 4 § 3 ust. 1, odniosła się do powierzchni nieruchomości, a nie jak to czyni ustawodawca ww. przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 do powierzchni działki budowlanej.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mrągowie uznała argumenty organu nadzoru, stwierdzając, że z uwagi na czasochłonność sporządzenia zmiany planu miejscowego, stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały, w części wskazanej przez skarżącego, jest zasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 j.t., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej kryterium legalności Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa powszechnie obowiązującego musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Dlatego też ustawodawca przyjął w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016, poz. 778 j.t.), u.p.z.p., że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały koresponduje zapis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiący, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jak wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 listopada 2012r. (sygn. akt II SA/Go 778/12, LEX nr 1249004) konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W świetle tych wywodów uznać należy, że brak jest upoważnienia ustawowego uprawniającego radę gminy do tworzenia definicji lub doprecyzowywania pojęć ustawowych.

Ponadto organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa.

Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Sprzeczne z prawem jest również, w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia, formułowanie bez upoważnienia ustawowego, w akcie wykonawczym niższym rangą niż ustawa definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że Rada Miejska w Mrągowie sformułowała w zaskarżonym planie przepisy niezgodne z prawem, co musiało skutkować stwierdzeniem ich nieważności. Do tych przepisów należy § 3 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ww. uchwały.

W § 3 ust. 1 pkt 4 uchwały zdefiniowano pojęcie "intensywności zabudowy", rozumianą jako wartość wyrażoną wskaźnikiem powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. Tymczasem zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6

ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Rada wprowadzając powyższy zapis § 3 ust. 1 pkt 4, dokonała zatem modyfikacji art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadnie zauważył Wojewoda, że w obecnie obowiązującym stanie prawym niedopuszczalnym było definiowanie intensywności zabudowy przez organ stanowiący gminy. Było to możliwe do dnia 21 października 2010r., kiedy to w art. 15 ust. 2 pkt 6 wyżej powołanej ustawy, nie definiowano pojęcia wskaźnika intensywności zabudowy, a stanowiono jedynie, że w planie określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy".

Ponadto w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, Rada zdefiniowała pojęcie "powierzchnia całkowita zabudowy", przyjmując, że jest to suma powierzchni zabudowy wszystkich budynków zlokalizowanych na nieruchomości, do której inwestor ma tytuł prawny, na terenie o danym przeznaczeniu. Tymczasem powierzchnia zabudowy i powierzchnia całkowita zabudowy stanowią dwa odrębne parametry zabudowy: powierzchnia zabudowy, to co do zasady powierzchnia liczona po obrysie zewnętrznym ścian kondygnacji nadziemnej budynku, zaś powierzchnia całkowita zabudowy (budynku), to

suma powierzchni wszystkich kondygnacji.

Według wyżej powołanego art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy intensywność zabudowy określa się jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy, czyli sumę powierzchni wszystkich kondygnacji do powierzchni działki budowlanej. Rada Miejska natomiast, wprowadzając definicję powierzchni całkowitej zabudowy w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały, w sposób odmienny – niż w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, zmodyfikowała pojęcie intensywności zabudowy.

Rację ma przy tym Wojewoda stwierdzając, że Rada Miejska definiując w uchwale pojęcie intensywności zabudowy w pkt 4 § 3 ust. 1, odnosi się do powierzchni nieruchomości, a nie jak to czyni ustawodawca ww. przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 do powierzchni działki budowlanej. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 12 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "działce budowlanej", należy przez to rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Stosownie zaś do przepisu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Faktycznie zatem nie zawsze pojęcie działki budowlanej, w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest tożsame z pojęciem nieruchomości. Posługiwanie się zaś różnymi pojęciami, które w języku potocznym mogą mieć to samo znaczenie, w przypadku stosowania konkretnych aktów prawnych, może budzić uzasadnione wątpliwości interpretacyjne.

Nadmienić warto, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 170/10, LEX nr 597353) wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do powołanego rozporządzenia w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Wskazane naruszenia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w sentencji wyroku.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.