Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2026 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Ke 127/24 w sprawie ze skarg M. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 5 lutego 2025 r. sygn. akt II SAB/Ke 127/24 oddalił skargę M. K. (dalej: "skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "Inspektor Sanitarny") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 29 października 2024 r. skarżący, powołując się na art. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p.") wystąpił do Inspektora Sanitarnego o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania urzędu?

2. Czy urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie, to dlaczego?

3. Według informacji od prof. Iwony Paradowskiej - Stankiewicz ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka?

W odpowiedzi na ww. wniosek, udzielonej pismem z 4 listopada 2024 r. organ odniósł się do ww. pytań wskazując w pkt 1, że nie prowadzi badań na temat maksymalnego utrzymywania się odporności po podaniu wyszczególnionych szczepionek na terenie swojego działania, wskazując że informacje dotyczące skuteczności szczepionek przeciw powyższym chorobom znajdują się na stronie NlZP-PZF pod podanym linkiem, można je także znaleźć w niektórych Charakterystykach Produktu Leczniczego (ChPL), które są dostępne na stronie Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych lub Europejskiej Agencji Leków. W pkt 2 organ wskazał, że nie posiada informacji w żądanym zakresie, jednocześnie informując, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924 ze zm., dalej: "u.z.z.ch.z.") oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi obejmowane są osoby w wieku 0-19 lat. Inspektor Sanitarny podał, że szczegółowy sposób przeprowadzenia szczepień ochronnych określają przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Obecnie schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży określa załącznik nr 1 do niniejszego rozporządzenia;

Inspektor Sanitarny stwierdził również, że nie jest znana liczba szczepionych osób - obcokrajowców zamieszkujących na terenie powiatu sandomierskiego.

Odnosząc się do pytania wskazanego w pkt 4 wniosku organ stwierdził, że nie posiada informacji w żądanym zakresie, wyjaśniając że celem kwalifikacji do szczepienia jest upewnienie się co do wskazań oraz wykluczenie przeciwwskazań do podania szczepionki. Badanie lekarskie kwalifikacyjne do każdego szczepienia składa się z ukierunkowanego wywiadu oraz przesiewowego badania przedmiotowego, to w kompetencjach lekarza jest określenie zakresu wykonywanych badań przed szczepieniem. O podaniu szczepionki każdorazowo decyduje lekarz na podstawie przeprowadzonej kwalifikacji.

W odpowiedzi na pytanie wskazane w pkt 5 wniosku Inspektor Sanitarny podał, że w okresie ostatnich 5 lat w PSSE w Sandomierzu nie odnotowano przypadków niewywiązania się lekarza z obowiązku zgłoszenia Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego. Grzywien w tym zakresie nie nałożono.

Odpowiadając na pytanie 6 organ stwierdził, że nie posiada informacji, aby w ostatnich 5 latach na terenie działania PPIS w [...] zmarły po szczepieniu dzieci i dorośli do 19 roku życia;

Odnosząc się do pytania wskazanego w pkt 7 wniosku Inspektor Sanitarny podał, że w latach 2019-2023 oraz w roku 2024 do dnia sporządzenia niniejszego pisma na terenie działania organu zarejestrowano:

- w roku 2021 dwa ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne zgłoszono po podaniu preparatu szczepionkowego przeciwko COVID-19 firmy Pfizer. W pierwszym przypadku nastąpiła utrata przytomności, krótkotrwała bez kontaktu. Pacjent blady, zlany potem, krótkotrwałe drgawki. Natomiast w drugim przypadku również utrata przytomności, wzmożone napięcie mięśniowe oraz wymioty;

- w roku 2023 jeden ciężki niepożądany odczyn poszczepienny zgłoszono po podaniu preparatów szczepionkowych: Euvax B, Pentaxim, Synflorix. U dziecka wystąpiła gorączka (38,5°C - 38,9°C), płacz oraz bezdech.

Odpowiadając na pytanie 8 organ poinformował, że nie posiada informacji o wypłatach odszkodowań w związku z niepożądanymi odczynami poszczepiennymi.

Odnosząc się do pytań wskazanych w pkt 9-13 wniosku Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z uregulowaniem art. 31 Konstytucji wolność człowieka podlega ochronie prawnej przy czym każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Ponadto stwierdził, że nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji możliwe jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2024 r. poz. 581). Inspektor Sanitarny podał, że podstawę wymagalności realizacji obowiązkowych szczepień ochronnych stanowi również rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 poz. 2077 ze zm.). W rozporządzeniu tym wskazane zostały grupy osób zobowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oraz wiek tych osób, do którego istnieje obowiązek wykonania szczepienia ochronnego. Rozporządzenie to zawiera również Schemat Szczepień Ochronnych, w którym wskazano: wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym prowadzone są obowiązkowe szczepienia ochronne oraz wiek dziecka, w którym powstaje obowiązek szczepienia oraz termin wykonania szczepienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność Inspektora Sanitarnego skarżący, podnosząc zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 2 ust. 2m u.d.i.p., art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.i.d.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej, wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej; orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").

Sąd I instancji stwierdził, że jedynie informacje objęte we wniosku punktami: 4 (liczba szczepień odroczonych z powodu wystąpienia przeciwwskazań i kto ustala przeciwskazania do szczepienia), 5 (ilość grzywien nałożonych na lekarzy z uwagi na niezgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego), 6 (liczba osób, które zmarły w okresie 4 tygodni od szczepienia), 7 (liczba i rodzaj zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych) i 8 (liczba wypłaconych odszkodowań za odczyny poszczepienne), dotyczyły informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p.

W ocenie Sądu I instancji, w tym zakresie organ udzielił odpowiedzi.

W odniesieniu do pozostałych pytań, sformułowanych w pkt 1-3 oraz 9-13 wniosku z 29 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd I instancji stwierdził, że informacje objęte tymi pytaniami nie posiadają waloru informacji publicznej i już tylko z tego względu – niezależnie od treści odpowiedzi udzielonych w piśmie z 4 listopada 2024 r. – w zakresie tych pytań organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Informacji publicznej nie stanowią bowiem dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych, wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 u.z.z.ch.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię, czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej.

Zdaniem Sądu I instancji, jeśli chodzi o stanowisko Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz zapisów prawa krajowego, to oczekiwana przez skarżącego wiedza organu w tym zakresie niewątpliwie wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem polskich władz i gospodarowania mieniem publicznym. Obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego także nie stanowią materii informacji publicznej, są dostępne w oficjalnych publikatorach takich jak Dzienniki Ustaw, Monitory Polskie i Dzienniki Urzędowe. Ponadto, z przepisów u.d.i.p. nie wynika, by w trybie i na zasadach przewidzianych w tej ustawie organ był obowiązany dokonywać ocen dotyczących wykładni prawa krajowego i jego zgodności z Konstytucją RP. Organ nie ma także, w trybie u.d.i.p., obowiązku, by udzielać porad prawnych lub medycznych, czy też oceniać racjonalność lub celowość regulacji stanowiących podstawę swego działania. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania organów władzy publicznej.

Sąd zauważył jednocześnie, że organ odniósł się do wszystkich zadanych pytań (również niestanowiących informacji publicznej).

Sąd I instancji podkreślił, że w sytuacji, w której organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej informuje wnioskodawcę, że nie dysponuje żądaną informacją, nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu wniosku. Jest to bowiem zgodna z prawem forma załatwieniu wniosku w przypadku nieposiadania przez jego adresata żądanej informacji publicznej.

Zdaniem Sądu I instancji skoro zagadnienia objęte pkt 1-3 i 9-13 wniosku nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, bądź dotyczą informacji którymi organ nie dysponuje, to Inspektor Sanitarny nie miał obowiązku udostępnienia tych informacji na zasadach określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p., ani też nie miał podstaw do wydania w odniesieniu do tej części wniosku decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący w niniejszej sprawie domagał się udostępnienia informacji, które w części – jako informacja publiczna – została udostępniona zgodnie z wymogami u.d.i.p., w części (odnośnie pkt 4-8 wniosku), a w pozostałym zakresie, według informacji przekazanej skarżącemu przez organ, nie pozostawały w jego dyspozycji, bądź nie stanowiły informacji publicznej, to skargę na bezczynność Inspektora Sanitarnego w przedmiotowej sprawie należało uznać za pozbawioną podstaw.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o jego uchylenie całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu, skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżącego, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, przytaczając orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji nie jest wystarczające samo stwierdzenie, ale konieczne jest również wyjaśnienie przyczyn takiego stanu oraz że udzielenie niepełnej informacji czy nieadekwatnej do treści wniosku również skutkuje powstaniem stanu bezczynności.

Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego skarżący kasacyjnie wytknął Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W zarzucie tym zarzucono, że niezastosowanie tych przepisów co skutkowało uznaniem, że organ udostępnił skarżącemu informacje publiczne zgodnie z wnioskiem, podczas gdy nie udzielił pełnych odpowiedzi na zadane pytania.

Zarzut o tożsamej konstrukcji był przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego – na gruncie sprawy o analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych – w szczególności w wyroku z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2115/24. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela argumentację zaprezentowaną w tymże wyroku, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna (zob. też wyrok NSA z 22 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 319/25; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2180/24; wyrok NSA z 13 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2179/24).

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, pomijając wątpliwości co do trafności zakwalifikowania wskazanych jako naruszone przepisów jako przepisów prawa materialnego, przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach - jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania wskazanych w nim przepisów podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów prawa "poprzez ich niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 294/12). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 121/04; wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 299/05; wyrok NSA z 15 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 323/10). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 3 października 2013 r., sygn. akt II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "(...) autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych". Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 p.p.s.a. i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym, realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 776/10, z 21 listopada 2012 r., sygn. akt II FSK 32/12).

W realiach niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżącego o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1 u.d.i.p., art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby Sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko Sądu I instancji, że organ udzielił skarżącemu pełnej odpowiedzi na jego pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącemu niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący w ogóle nie odniósł się do merytorycznej argumentacji Sądu I instancji, w której w sposób konkretny wykazano prawidłowość działania organu w kontekście wszystkich pytań zawartych we wniosku. Tymczasem, skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżącego.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wobec braku jakiegokolwiek nawiązania w postawionym zarzucie i uzasadnieniu skargi kasacyjnej do treści tego przepisu, za Sądem I instancji należy tylko wskazać, że organ nie dokonywał przedłużenia terminu na rozpoznanie wniosku skarżącego i udzielił na niego odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Wobec powyższego, zarzut ten jest całkowicie chybiony.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że słusznie przyjął Sąd I instancji, że organ udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego w ustawowym terminie, w miarę posiadanych informacji - w sposób pełny i konkretny, co uwalnia organ od zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących. W konsekwencji także i z tych powodów zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.