Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej p.w. [...] w M. na decyzję L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; II. zasądza od L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozstrzenie cmentarza wyznaniowego w miejscowości M. na działce nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że wnioskiem z dnia 22 października 2012 r. Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...] wystąpiła, na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 7133 ze zm.), do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie zgody na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego w M., gm. K.

Organ I instancji negatywnie rozstrzygnął wniosek, uzasadniając swoje stanowisko brakiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym projektowane jest rozszerzenie cmentarza (art. 1 ust. 3 ustawy).

Organ II instancji nie podzielił zarzutów odwołania. Stwierdził, że Gmina K. nie posiada ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się cmentarz wraz z jego projektowanym poszerzeniem. Przytoczył art. 3 ustawy, który stanowi, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) określający, że zakładanie i utrzymywanie cmentarzy jest inwestycją celu publicznego. W ocenie organu, przepis art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy rozumieć, jako tryb szczególny odnoszący się do cmentarzy.

Organ II instancji powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1390/11, w którym stwierdzono, że przepis art. 1 ust. 3 w związku z art. 3 w sposób jednoznaczny wskazuje, że sprawę lokalizacji cmentarza należy regulować poprzez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznaczający teren przewidziany pod cmentarz. Brak planu z ustaleniami dotyczącymi lokalizacji cmentarza nie skutkuje zatem możliwością wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W związku z powyższym założenie lub rozszerzenie cmentarza wymaga uprzedniego określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych na ten cel.

Skargę sądową na powyższą decyzję złożyła Parafia Rzymskokatolicka p.w. [...], zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

­ art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na tym, że organ ograniczył się wyłącznie do zbadania, czy dana inwestycja - rozbudowa cmentarza jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego gminy, nie orzekając o meritum sprawy, gdy przepis ten nakazuje, aby organ wyraził zgodę na budowę cmentarza pod względem sanitarnym i zdrowotnym;

­ art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych w związku z art. 3 pkt 1a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez niewłaściwe zastosowanie i nie uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych;

­ art. 50 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego nie uwzględnienie;

­ art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - pomimo, że zamierzenie inwestycyjne jako cel publiczny nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niezbadanie (niezebranie) w sposób wystarczający materiału dowodowego. Zdaniem strony skarżącej organy winny były zbadać teren przeznaczony pod rozszerzanie cmentarza pod względem spełniania warunków sanitarnych i zdrowotnych, a nie oceniać zgodność inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem te kompetencje należą do organów wydających pozwolenie na budowę. Organ nie dokonał także oceny dołączonej do akt decyzji lokalizacji celu publicznego poprzez uznanie, że tego rodzaju decyzja nie mogła być wydana. Podkreślono, że teren objęty wnioskiem, w studium zagospodarowania przestrzennego gminy K. przeznaczony jest pod budowę/rozbudowę cmentarzy.

Wskazując na powyższe zarzuty, strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w zaskarżonej decyzji.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r., Nr 118, poz. 687 ze zm.) wymieniają szereg warunków, które powinny być spełnione przy zakładaniu lub rozszerzaniu cmentarza komunalnego albo wyznaniowego (art. 1 ust. 1-3).

Jednym istotnych warunków, jest "uzyskanie zgody właściwego inspektora sanitarnego" (art. 1 ust. 2 i ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że owa zgoda powinna zmaterializować się w formie decyzji administracyjnej (pozytywnej lub negatywnej).

Zadaniem organu jest dokonanie oceny, czy teren przewidziany na założenie lub rozszerzenie cmentarza jest odpowiedni pod względem sanitarnym (art. 5 ust. 1 ustawy). Ocena taka nie może być jednak dowolna, uznaniowa, gdyż powinna odpowiadać kryteriom normatywnym sprecyzowanym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315).

Organ sanitarny obowiązany jest m.in. sprawdzić, czy teren pod cmentarz jest zlokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie (§ 1), czy zachowano właściwe odległości od określonych obiektów budowlanych, studni i źródeł wody (§ 3), czy konfiguracja terenu cmentarza ma pożądaną strukturę (§ 5).

Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawania chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Zgoda na założenie cmentarza może być zatem wyrażona tylko wówczas, gdy przeprowadzone przez inspektora sanitarnego postępowanie wykaże, że spełnione zostały warunki sanitarne, mające na celu ochronę zdrowia ludzkiego (por. wyrok WSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 497/11).

Zupełnie innym zagadnieniem jest to, czy teren na założenie lub rozszerzenie cmentarza musi być przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 3 i art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych), jak wywodzi organ, czy też wystarczające jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego, jak utrzymuje strona skarżąca (na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Owo zagadnienie wykracza jednak poza ramy rozpoznawanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie nie jest sporne, że teren przeznaczony na rozbudowę cmentarza wyznaniowego w M. jest terenem, dla którego z dniem 31 grudnia 2002 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stracił ważność. Wójt Gminy K. wydał natomiast w dniu [...] września 2012 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na rozbudowie cmentarza wyznaniowego na terenie działki nr [...] położonej w M. Jak wynika z adnotacji na tej decyzji, jest ona prawomocna i podlega wykonaniu od dnia 27 września 2012 r.

O tym, czy realizacja zamierzenia (rozbudowa cmentarza wyznaniowego w M.) jest zgodna z obowiązującymi przepisami (planem miejscowym, czy też decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) decyduje właściwy organ architektoniczno-budowlany w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie zaś organ sanitarny. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku miejscowego planu.

Na marginesie tylko zauważyć należy, że przywołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1390/11 dotyczył oceny uchwały rady gminy w sprawie założenia cmentarza komunalnego, nie oceniał natomiast żadnych aktów wydanych przez organy inspekcji sanitarnej w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie cmentarza. Notabene kwestia, o której mowa w ww. wyroku jest w orzecznictwie sporna (por. np. wyroki WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 832/11, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 805/09).

Stosownie do art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każdy organ administracji publicznej ma określone kompetencje wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Wykonuje zadania i załatwia sprawy, do których został powołany bacząc by nie wkroczyć w kompetencje innego organu. W przedmiotowej sprawie tak się jednak stało, na skutek wadliwej wykładni art. 1 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Organy inspekcji sanitarnej nie będąc do tego upoważnione "przejęły" kompetencje organów architektoniczno-budowlanych zapominając, że ich zadaniem było dokonanie oceny, czy teren przeznaczony na rozszerzenie cmentarza wyznaniowego w M. jest odpowiedni pod względem sanitarnym, w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego.

Prawidłowe rozstrzygniecie sprawy administracyjnej, wiążące się z właściwym zastosowaniem konkretnej normy materialnoprawnej uzależnione jest od uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego w myśl zasad określonych w przepisach art. art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. Odzwierciedlenie owych zasad powinno znaleźć ujście w uzasadnieniu decyzji sporządzonym po myśli art. 107 § 3 k.p.a.

Ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przeto podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Zaistniała również konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 135 p.p.s.a.), bowiem istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności powinien ustalić PPIS .

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi wymagane prawem dowody (z urzędu, na wniosek strony), a następnie wyda stosowną do poczynionych ustaleń decyzję, rozstrzygającą wniosek z dnia [...] października 2012 r. o rozszerzenie cmentarza wyznaniowego na terenie działki nr [...] w M.

Z tych względów należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 p.p.s.a.