Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne - oddala skargę -

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga J. S. / dalej określany jako "skarżący"/ na uchwałę nr [...] Rady W. z dnia [...] maja 2012r. w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

W toku rozpoznawania Sąd ustalił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Rada W. na sesji w dniu [...] maja 2012r. podjęła ww. uchwałę, a jako jej podstawę prawną organ powołał art.18 ust.2 pkt.15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art.6c ust.2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na mocy ww. uchwały Rada W. postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, tym samym obejmując, począwszy od [...] lipca 2013r., nowym systemem gospodarowania odpadami wszystkie nieruchomości znajdujące się na terenie W., do których zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach / Dz U z 2012r. poz.391. z póz. zm., dalej określana jako "u.c.p.g."/

Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. J. S. wezwał Radę W. do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień dokonanego ww. uchwałą, polegającego na nałożeniu na skarżącego obowiązków w zakresie ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g. oraz obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie zasady wolności gospodarczej i stanowi przejaw dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, o których mowa w art.22 i art.32 Konstytucji RP oraz art.6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, a ponadto narusza art.84 i art.217 Konstytucji RP, które wymagają, aby wszystkie podstawowe elementy konstrukcyjne podatku i opłaty wynikały z ustawy.

Rada W. nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu [...] marca 2013r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W treści skargi skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w swych skutkach jest sprzeczna z :

1/ art.22 i art.32 Konstytucji RP oraz art.6 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej

2/ art.87, art.217 oraz art.168 Konstytucji RP.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podniósł, że jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą m. in w zakresie zarządu i administrowania nieruchomościami, w tym nieruchomościami zabudowanymi domami jednorodzinnymi oraz budynkami wielolokalowymi na których nie zamieszkują mieszkańcy.

W kontekście uregulowań zaskarżonej uchwały, skarżący podniósł, że powzięta uchwała narusza jego interes prawny oraz uprawnienia, albowiem nakłada na niego jako przedsiębiorcę nieuzasadnione obowiązki w zakresie:

1/ ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g., których skarżący nie jest wytwórcą

2/ ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g. w wysokości nieokreślonej przez jakikolwiek akt normatywny rangi

Ustawowej

3/ ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art.6h u.c.p.g. w terminach i trybie, które nie są określone przez jakikolwiek akt normatywny rangi ustawowej

4/ składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych / art.6m u.c.p.g./ w sytuacji, w której zarządca nieruchomości nie posiada instrumentów prawnych pozwalających na prawidłowe ustalenie danych niezbędnych do sporządzenia deklaracji

W wywodach skargi skarżący zaznaczył, że przepisy u.c.p.g. nie przewidują prawnego "powiązania" pomiędzy wytwarzaniem odpadów komunalnych a obowiązkiem uiszczania opłat za ich odbiór, a w przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi obciążają, w sposób nie budzący wątpliwości, obowiązkiem uiszczania opłat osby sprawujące zarząd nieruchomością wspólną, co w jego ocenie narusza zasady wolności gospodarczej i stanowi przejaw dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radca prawnym, wniósł przede wszystkim o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej w rozumieniu art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, a w przypadku nie podzielenia tego stanowiska o oddalenie skargi.

Uzasadniając stanowisko co do oddalenia skargi, organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie reguluje ani obowiązku uiszczania opłaty, ani też kwestii podmiotów do tego zobowiązanych, ani też obowiązku składania deklaracji o wysokości tej opłaty.

W związku z powyższym nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, ze zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sądy administracyjne umocowane na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej zwanej p.p.s.a., dokonują oceny legalności zaskarżonej decyzji i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych. Sądy sprawują powyższą kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Sprawując tak rozumianą kontrolę zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

Z treści powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji /aktu, w tym przepisów prawa miejscowego /, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym.

Dokonując tak rozumianej oceny w odniesieniu do zaskarżonej uchwały m. st. Warszawy należy stwierdzić, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, w sposób który by powodował konieczność stwierdzenia jej nieważności a wniesiona skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszego uzasadnienia należy wskazać na przesłanki dla których Sąd uznał, że wniesiona skarga nie podlega odrzuceniu.

Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu gminy z zakresu administracji publicznej określa art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U z 2001r. nr 142 poz.1591 z póź. zm., dalej określana jako "u.s.g."/, stosownie do którego " każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może- po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego".

Zarówno orzecznictwo, jak i podzielający jego linię przedstawiciele doktryny, wskazują, że powołany przepis nakłada na stronę skarżącą obowiązek wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżona uchwałą a jego własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny / por. wyroki NSA z dnia 18.09.2003r. sygn. akt II SA 2637/02, z dnia 3.09.2004r. sygn. akt OSK 476/04, z dnia 23.11.2005r. sygn. akt I OSK 715/05, G. Jyż Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym LEX 2012 /.

Sąd uznał, że skarżący posiadał tak rozumiany interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż jest podmiotem o którym mowa w art. 2 ust.1 pkt.4 u.c.p.g.

Stosownie do powołanego przepisu przez właściciela nieruchomości rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Skarżący wskazał, że jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie między innymi zarządzania nieruchomościami wykonywane na zlecenie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że regulacje zaskarżonej uchwały odnoszą się również do podmiotów posiadających kategorie nieruchomości określone ww. uchwałą również w zarządzie, tym samym zachodziły przesłanki do uznania, że skarżący posiadał legitymacje do zaskarżenia ww. uchwały.

W związku z tym wniosek organu o odrzucenie skargi został uznany za niezasadny, a skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Natomiast wynik tego rozpoznania doprowadził Sąd do stwierdzenia o niezasadności wniesionej skargi, a to z następujących powodów:

Art. 6c u.c.p.g. wprowadza rozróżnienie dwóch typów właścicieli nieruchomości:

1/ na których zamieszkują mieszkańcy

2/ na których nie zamieszkują mieszkańcy

Jeśli chodzi o nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, to obowiązkiem gminy płynącym z samej ustawy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Pojęcie właściciela nieruchomości należy rozumieć tak, jak nakazuje art.2 ust.1 pkt.4 u.c.p.g.

Jeśli chodzi o nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, to rada gminy jedynie może / nie musi/ uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także od ich właścicieli. Dopiero jeżeli rada gminy wyda taką uchwałę, cały obszar gminy zostanie objęty nowym systemem.

Jeżeli jej nie wyda, to będą obowiązywać różne zasady:

1/ na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy – nowe, bo one obowiązują z mocy prawa

2/ na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy – stare, bo nowe mogą być wprowadzone tylko uchwałą

Podjęcie przez Radę W. kontrolowanej uchwał na podstawie art.6c ust.2 u.c.p.g. żaden sposób nie zmieniło podstawowych zasad wynikających z powołanej ustawy, nie zmodyfikowało zakresu obowiązków ani właścicieli nieruchomości, ani też podmiotów, o których mowa w art.2 ust.3 ustawy, tj. osób sprawujących zarząd nieruchomością wspólną rozumieniu u.c.p.g.

Zmianie, a konkretnie rozszerzeniu uległ jedynie przedmiot w stosunku do którego obowiązki te należy wykonywać, tj, poza nieruchomościami zamieszkanymi, w systemie gospodarowania odpadami znajdą się również te, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W ten sposób Rada W. objęła cały obszar gminy W. nowym systemem, wprowadzając jednolitość w systemie gospodarowania odpadami na swoim terenie.

Zaskarżona uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich.

W tym kontekście należy wskazać, że treściowo zaskarżona uchwała ogranicza się do niemal dosłownego przepisania brzmienia art.6c ust.2 u.c.p.g. i nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wykraczających poza ramy wskazane w tym przepisie.

Sąd zgadza się z argumentacją organu przywołaną w odpowiedzi na skargę, że podjecie przedmiotowej uchwały przyczyni się do zniesienia nierówności jaka mogłaby powstać z uwagi na objęcie systemem gospodarowania odpadami jedynie nieruchomości zamieszkałych, gdyż pozwoli to na uzyskanie kontroli nad całym strumieniem odpadów wytwarzanych na terenie W., rozłożenie kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów na właścicieli wszystkich nieruchomości, czy wyeliminowanie ryzyka podrzucania odpadów spoza systemu do pojemników przeznaczonych dla nieruchomości zamieszkałych, których właściciele obowiązani są do wnoszenia opłat.

Z uwagi na powyższe brak podstaw do przyjęcia zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą.

Sąd podziela także pogląd organu, że za niezasadne należy uznać zarzuty skargi co do nakładania na podmioty prowadzące działalność gospodarczą obowiązków w zakresie ponoszenia opłat, czy składania deklaracji. Kontrolowana uchwała nie reguluje tej problematyki, ogranicza się, jak to wskazano wyżej, do wprowadzenia od 1 lipca 2013r. jednolitego systemu gospodarowania odpadami na terenie W.

Kwestie dot. stawek opłat za odbiór odpadów, oraz terminów częstotliwości i trybu uiszczania opłat i składania deklaracji wynikają z odrębnych przepisów / art.6k u.c.p.g. / i mogą być przedmiotem odrębnych uchwał.

Mając powyższe na względzie, Sąd skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art.151 p.p.s.a.