Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] października 2018 r. o numerze [...] o odmowie wyłączenia stosowania przepisów.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

J. W. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Ministra z wnioskiem o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą zaopatrzeniową").

W uzasadnieniu wniosku Skarżący szczegółowo opisał przebieg służby, wskazując w szczególności, iż korzystając z możliwości odbycia zastępczej służby wojskowej wstąpił w dniu [...] sierpnia 1986 r. do MO – Oddział [...] w [...], zaś w 1987 r. jako szeregowy funkcjonariusz MO został oddelegowany do [...] w [...], gdzie podjął naukę, którą kontynuował do 1990 r. będąc na etacie MO. Naukę zakończył [...] maja 1990 r. po obronie pracy dyplomowej w ASW Wydział [...]. Po ukończeniu nauki pozostawał na etacie funkcjonariusza Policji w [...], zaś w dniu [...] sierpnia 1990 r. otrzymał etat w UOP – Delegatura w [...], a następnie w 1994 r. został powołany do grupy śledczej nowo powstałego Wydziału [...] ds. Przestępczości Zorganizowanej [...]w [...]. Służbę Skarżący zakończył ostatecznie w 2008 r. Wskazał również na ukończone studia, przebyte kursy i szkolenia, a także otrzymywane nagrody specjalne za szczególne działania procesowe oraz awanse zarówno w stopniu jak i na stanowisku. Podniósł także, iż był inicjatorem zajęć i prowadzącym szkolenia słuchaczy Szkoły Wywiadu w [...]. Zdaniem Skarżącego, w trakcie całej służby swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, etyką zawodową i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nigdy nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie ani dyscyplinarnie, zaś kończąc służbę otrzymał w drodze awansu maksymalne podwyższenie etatu służbowego. Podkreślił przy tym, iż w jego opinii nie przepracował w aparacie bezpieczeństwa PRL ani jednego dnia, bowiem nigdy nie pełnił służby na etacie SB.

W toku postępowania organ uzyskał informację Instytutu Pamięci Narodowej (zwanego dalej: "IPN") z dnia [...] maja 2017 r., zgodnie z którą, Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej – w okresie od dnia 1 września 1987 r. do dnia 12 czerwca 1990 r.

Pismem z dnia 31 grudnia 2017 r. Skarżący poinformował Ministra, iż w dniu [...] grudnia 2017 r. Oddziałowe Archiwum IPN w [...] – odpowiadając na jego pismo z dnia 14 września 2017 r. – stwierdziło błąd i okres od dnia 1 września 1987 r. do dnia 31 lipca 1988 r. skorygowało jako nienależący do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Podniósł przy tym, iż studia w szkole zawodowej [...] w [...] rozpoczął jako funkcjonariusz MO, zatem w okresie od 31 lipca 1986 r. do 12 czerwca 1990 r. był funkcjonariuszem MO, a potem Policji i nie można przyjąć, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Skarżący ponowił swoje stanowisko w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. podnosząc, iż nigdy nie był na etacie SB, natomiast studiował w [...] w [...] jako funkcjonariusz MO.

Podobnie Skarżący argumentował również w piśmie z dnia 4 września 2018 r. podnosząc, iż żaden dokument z IPN nie wskazuje, by nastąpiła zmiana etatu. Zdaniem Skarżącego oznacza to, że był on jedynie uczniem szkoły oficerskiej pozostającym na etacie funkcjonariusza MO.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2018 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec Skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż całkowity okres służby Skarżącego wynosi 19 lat, 5 miesięcy i 5 dni. Jak wynika natomiast z informacji IPN z dnia [...] maja 2017 r., Skarżący w okresie od dnia 1 września 1987 r. do dnia 12 czerwca 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co stanowi 2 lata, 9 miesięcy i 12 dni.

Organ wskazał następnie, iż warunkiem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku polegającego na łącznym spełnienie dwóch warunków, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Minister podniósł następnie, iż jego obowiązkiem była weryfikacja tych przesłanek w sposób indywidualny w odniesieniu do wniosku Skarżącego. W tym celu organ dokonał w pierwszej kolejności wykładni pojęć "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań", "szczególnie z narażeniem życia" oraz "szczególnie uzasadnionego przypadku", a następnie wskazał, iż w odniesieniu do Skarżącego nie została spełniona przesłanka "krótkotrwałości" pełnionej służby, bowiem okres 2 lat, 9 miesięcy i 12 dni, zarówno w ujęciu bezwzględnym (tj. jeżeli chodzi o jego długości), jak i w ujęciu proporcjonalnym – w stosunku do całego okresu służby – nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Jednocześnie Minister zaznaczył, iż nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Reasumując organ stwierdził, iż zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do twierdzeń podnoszonych przez Skarżącego w toku postępowania, dotyczących okresu odbywania studiów w [...] w [...], organ zauważył, że jeżeli nie zgadza się on z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych zapisów dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Minister zauważył przy tym, iż w niniejszym postępowaniu jest on związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił decyzji Ministra:

1) wydanie z rażącym naruszeniem prawa poprzez błąd co do stanu faktycznego dotyczącego służby w okresie od 1986 do 1990 r.;

2) brak wykładni prawnej dotyczącej czasu służby i równoczesnego okresu nauki/studiów w [...];

3) brak wykładni prawnej dotyczącej porównania studiów w [...];

4) brak rzetelnej analizy służby po 1989 r.

W uzasadnieniu Skarżący ponowił argumentację zaprezentowaną w toku postępowania. Ponadto zwrócił uwagę, że Minister odsyła go do IPN celem weryfikacji informacji o pełnieniu służby na rzecz totalitarnego państwa, a jednocześnie IPN wskazuje, że nie może dokonać oceny czy pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa i odsyła go do Ministra. Zdaniem Skarżącego nie jest zatem jasne kto ma dokonać takiej oceny. Ponadto Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż okres pobytu w [...] w [...] w charakterze słuchacza tej uczelni był okresem nauki, nie zaś okresem "pełnienia służby".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę decyzji Ministra stanowił przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, zgodnie z którym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż przywołany przepis wprowadza zarówno przesłanki przedmiotowe, jak i przesłankę podmiotową, których łączne spełnienie pozwala na jego zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Jednolicie przyjmuje się również, iż decyzja w tym zakresie będzie miała charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę określeniem "może wyłączyć".

Wskazać więc należy, iż kontrola rozstrzygnięcia wydanego w ramach uznania administracyjnego przez sąd administracyjny ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżone orzeczenie jest prawidłowe pod względem formalnym, czy nie nosi cech dowolności, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy.

Kontrolując niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż Minister naruszył prawo bowiem nie ustalił w sposób należyty i nie budzący wątpliwości jej stanu faktycznego, a co najmniej nie dał tego wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ przyjął bowiem, iż Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, opierając się wyłącznie na informacji IPN z dnia [...] maja 2017 r., zgodnie z którą, służbę taką Skarżący pełnił w okresie od 1 września 1987 r. do dnia 12 czerwca 1990 r.

Tymczasem Skarżący w toku całego postępowania konsekwentnie zaprzeczał, by pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wskazując przy tym na informację pochodzącą z Oddziałowego Archiwum IPN w [...], która w jego ocenie dowodziła, iż okres od dnia 1 września 1987 r. do dnia 31 lipca 1988 r. skorygowano jako nienależący do okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Ponadto podnosił, iż w okresie wskazanym w informacji IPN pełnił służbę w strukturach MO, będąc jednocześnie słuchaczem [...] w [...].

Stwierdzić zatem należało, iż tak zakreślony spór między stronami nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika przede wszystkim to, w jakiej cywilnej bądź wojskowej instytucji czy formacji Skarżący pełnił służbę w okresie od 1 września 1987 r. do dnia 12 czerwca 1990 r.

Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, iż przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej znajduje zastosowanie wyłącznie wobec osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a więc służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w enumeratywnie wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach (przesłanka podmiotowa).

Zauważyć więc należy, iż powołana przez Ministra informacja IPN z dnia [...] maja 2017 r., na której organ ten wyłącznie oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, przywołuje li tylko przepis art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, który zawiera szereg jednostek redakcyjnych definiujących pojęcie służby na rzecz totalitarnego państwa. Organ nie wskazuje przy tym, w jakiej jednostce organizacyjnej i na jakim stanowisku Skarżący pełnił służbę w spornym okresie.

W konsekwencji nie sposób stwierdzić, czy Minister uznał, że Skarżący pełnił w spornym okresie służbę na rzecz totalitarnego państwa w strukturach MO (i ewentualnie w jakich), czy też może z uwagi na bycie słuchaczem bądź studentem (i ewentualnie jakiej uczelni). Ta ostatnia kwestia budzi wątpliwości tym bardziej, gdy odniesie się twierdzenia Skarżącego dotyczące nauki w [...] w [...] – które z oczywistych względów nie mogą zastępować ustalenia stanu faktycznego przez organ – do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia odnoszącego się do "odbywania studiów w [...] w [...]". Niezależnie zatem od tego, iż obie strony posługują się różnymi skrótami bez pełnego ich zdefiniowania, to podkreślić z całą stanowczością należy, iż rolą sądu administracyjnego nie jest odtworzenie stanu faktycznego sprawy na podstawie akt administracyjnych i twierdzeń strony skarżącej, lecz dokonanie kontroli jego ustalenia przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego, Sąd nie podziela stanowiska Ministra, zgodnie z którym, informacja IPN jest wiążąca w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Przede wszystkim podkreślić należy, iż wskazana informacja jest przygotowywana przez IPN w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego (ust. 1) i jest ona równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby (ust. 5). W ocenie Sądu oznacza to zatem, iż informacja taka sporządzana jest dla potrzeb obliczenia zaopatrzenia emerytalnego przysługującego funkcjonariuszowi, a nie w postępowaniu toczącym się w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie bez znaczenia jest przy tym to, że od decyzji ustalającej prawo do zaopatrzenia emerytalnego przysługuje odwołanie według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (art. 32 ust. 4 ustawy zaopatrzeniowej). Stanowisko takie potwierdza zresztą przepis art. 13a ust. 6, który wyłącza stosowanie do tej informacji przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). Natomiast w niniejszym postępowaniu, które podlega reżimowi postępowania uregulowanego w k.p.a., informacja taka stanowi – zdaniem Sądu – co najwyżej dowód w postaci dokumentu urzędowego, który podlega takiej samej ocenie organu, jak każdy inny prawem dopuszczalny dowód w postępowaniu administracyjnym. Ocena taka winna być przekonywująco umotywowana, tym bardziej w sytuacji, gdy dowód, na którym opiera się organ jest kwestionowany przez stroną, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W tym zakresie warto również przywołać stanowisko zajęte przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt K 36/09, zgodnie z którym, informacja o przebiegu służby byłego funkcjonariusza organów bezpieczeństwa PRL, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN przez funkcjonariusza, którego informacja dotyczy, podlega, jak każdy inny dowód, badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzję na jego podstawie i w konsekwencji podlega ocenie sądu (pub. OTK-A 2012/1/3). Powyższe stanowisko, choć wypowiedziane na gruncie poprzedniej ustawy lustracyjnej, pozostaje aktualne również w stanie prawnym uregulowanym w ustawie zaopatrzeniowej i jest podzielane przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, jak również przez inne składy tutejszego Sądu (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 5 grudnia 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 220/18; z dnia 10 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2344/18; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż w sytuacji, gdy funkcjonariusz podważa – co do zasady – pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, to obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 8a tej ustawy, jest wskazanie, w jakiej instytucji czy formacji pełnił on służbę, tj. przyporządkowanie służby funkcjonariusza do jednej z enumeratywnie określonych jednostek redakcyjnych art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. W przeciwnym razie, sąd administracyjny nie może dokonać kontroli decyzji, bowiem w pierwszej kolejności musi zbadać czy w sprawie spełniona została podmiotowa przesłanka zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, wszelkie wątpliwości w tym zakresie winny być wyjaśnione przez Ministra w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem funkcjonariusza, natomiast za nieprawidłowe uznać trzeba "odsyłanie" wnioskodawcy do IPN celem samodzielnego dochodzenia zmiany informacji sporządzonej w trybie art. 13a ustawy zaopatrzeniowej.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż Minister naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast dokonywanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie przesłanek przedmiotowych uznać należało za przedwczesne.

Rozpatrując ponownie wniosek Skarżącego organ weźmie pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz ustali w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, czy Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie wyda właściwe rozstrzygnięcie w sprawie.

Z wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł – na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – w sentencji wyroku.