Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia 1 grudnia 2008 r. nr XXVIII/503/08 w przedmiocie podziału województwa podkarpackiego na obwody łowieckie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...]; II. zasądza od Sejmiku Województwa Podkarpackiego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi K. M. (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Sejmiku Województwa Podkarpackiego (dalej w skrócie: "Sejmik Województwa") nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. w sprawie podziału Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie, którą wydano w następujących okolicznościach:

Uchwałą nr XXVIII/503/08 z dnia 1 grudnia 2008 r. Sejmik Województwa dokonał podziału obszaru Województwa Podkarpackiego na obwody łowieckie oraz nadał im numerację. Numerację obwodów łowieckich, opisy granic oraz powierzchnię całkowitą obwodów łowieckich zawiera załącznik do przedmiotowej uchwały.

Jako podstawę prawną uchwały powołano art. 18 pkt. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., Nr 42, poz. 1590 ze zm. – dalej w skrócie "u.s.w") oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r., Nr 127, poz. 1066 ze zm. – dalej w skrócie: "u.p.ł.").

Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Województwa Podkarpackiego.

Skarżący wniósł skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej obwodu łowieckiego nr [...] domagając się stwierdzenia nieważności uchwały oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że zaskarżoną uchwałą utworzono między innymi obwód nr [...] administrowany przez Nadleśnictwo [...]. Na terenie tego obwodu, w miejscowości O. znajduje się nieruchomość obj. Kw nr [...], stanowiąca własność skarżącego. Podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 27 ust. 1 u.p.ł., który w dniu 22 stycznia 2016 r. utracił moc obowiązującą w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 27 ust. 1 u.p.ł. z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na upoważnieniu do objęcia reżimem obwodu łowieckiego nieruchomości bez zapewnienia jej właścicielowi odpowiednich środków ochrony praw w sytuacji sprzeciwu wobec wykorzystywania należącej do niego nieruchomości na cele związane z organizacją i prowadzeniem polowań na zwierzęta. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że konieczność znoszenia przez właściciela faktu wykonywania polowania na terenie jego nieruchomości jest podstawowym ograniczeniem prawa własności. Uciążliwość tego ograniczenia jest tym większa, że wykonywanie polowania wiąże się z używaniem przez myśliwych broni palnej, co może powodować zagrożenie dla życia i zdrowia wszelkich osób przebywających na terenie, na którym się ono odbywa, wiąże się również z ryzykiem powstania szkód w mieniu (szkody łowieckie). Właścicielom nieruchomości wchodzących w skład obwodu łowieckiego nie przysługują zarazem żadne środki prawne umożliwiające wyrażenie sprzeciwu wobec wykonywania polowania na gruntach będących przedmiotem ich własności.

Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta w sposób naruszający jego konstytucyjne prawa i wolności, albowiem nie została zapewniona mu prawnie skuteczna możliwość sprzeciwienia się włączeniu posiadanej nieruchomości do obwodu łowieckiego, jak wymaga tego art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ponadto, pozostawanie w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały mimo braku istnienia podstawy prawnej, oznacza istnienie stanu istotnego i rażącego naruszenia prawa, albowiem uchwała wywierająca bezpośrednie skutki prawne w sferze uprawnień i obowiązków osób trzecich (w tym właściciela nieruchomości) nie może mieć charakteru samoistnego i zachowywać moc obowiązującą mimo tego, że podstawa do jej wydania odpadła, a zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego sposób wyznaczania obwodów łowieckich zastosowany przy jej podejmowaniu naruszał konstytucyjnie chronione uprawnienia właścicieli nieruchomości.

Następnie przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazuje na konieczność eliminowania z obrotu prawnego wydanych przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięć opartych na podstawie przepisów, których niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny oraz wydanych w przedmiocie zastosowania tych przepisów wyroków sądowych, względnie użycia innych środków procesowych w celu sanacji stanu niekonstytucyjności, w obszarze stosowania prawa i jego kontroli (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1075/06). Przytoczył również liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w których stwierdzono, iż art. 27 ust. 1 u.p.ł. nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą województwo podkarpackie zostało podzielone na 220 obwodów łowieckich zajmujących powierzchnię 1 729 858 ha (1 366 472 ha powierzchnia użytkowa, 365 521 ha powierzchnia wyłączona z prowadzenia gospodarki łowieckiej). Grunty leśne zajmują powierzchnię 609 980 ha w tym 479 349 ha to grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa. Do w/w uchwały zostały opracowane mapy numeryczne przedstawiające przebieg granic obwodów łowieckich oraz granic terenów wyłączonych z prowadzenia gospodarki łowieckiej, które były następnie podstawą do sporządzenia szczegółowych rejestrów powierzchniowych obwodów łowieckich, zawierających dane dotyczące powierzchni użytkowej, na której prowadzona jest gospodarka łowiecka i powierzchni wyłączonej, obejmującej tereny wyłączone z prowadzenia gospodarki łowieckiej. Przedmiotowe opracowania, zostały przygotowane zgodnie z art. 26 u.p.ł., który wskazuje wyłączenia z obwodów łowieckich. Podkreślił też fakt, iż nie każda działka blisko zabudowań mieszkalnych została wyłączona z obwodu łowieckiego. Tereny obejmujące pojedyncze gospodarstwa rolne, położone przy zwartych kompleksach leśnych bądź polnych pozostały w obwodzie łowieckim, gdyż możliwe jest prowadzenie na takich obszarach gospodarki łowieckiej, obejmującej zgodnie z ustawą, poza pozyskaniem zwierzyny także działania z zakresu jej ochrony i hodowli.

Następnie stwierdził, że w ocenie Sejmiku Województwa, uchwała nie jest aktem kreującym jakiekolwiek obowiązki, czy prawa właściciela nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Owe prawa i obowiązki wyznacza bowiem u.p.ł. i ona wskazuje podmiot owych praw i obowiązków - jest nim każdy właściciel nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Gdyby więc obwodu łowieckiego nie utworzono, nie istniałby podmiot o powyżej wskazanych cechach, a ustawowa norma wyznaczająca mu obowiązki lub przyznająca prawa nie mogłaby znaleźć zastosowania. Natomiast z chwilą ustanowienia obwodu łowieckiego lub zmiany jego granic jakiś podmiot (właściciel nieruchomości) nabywa cechę bycia właścicielem nieruchomości wchodzącej w skład obwodu łowieckiego. Zauważył również, że skutek wywołany przez uchwały o podziale województwa na obwody łowieckie spowodował, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie było potrzebne określenie prawnego charakteru uchwały, którą dokonuje się podziału województwa na obwody łowieckie, w szczególności przesądzenie czy jest ona aktem normatywnym o charakterze powszechnie obowiązującym.

Takie stanowisko Trybunału Konstytucyjnego tym bardziej uzasadnia, że obwody łowieckie są bytem niezależnym od kreujących je uchwał. Należy więc przyjąć, że utrata mocy przez art. 27 ust. 1 u.p.ł. wywołuje skutki jedynie na przyszłość w postaci braku możliwości tworzenia nowych obwodów łowieckich oraz zmiany granic dotychczasowych obwodów.

Zatem do czasu dokonania odpowiedniej nowelizacji u.p.ł. Sejmik Województwa nie jest uprawniony do dokonania ewentualnych zmian w zaskarżonej uchwale, jak również do uchylania tej uchwały. Podsumowując zaznaczył, że istniejące obwody łowieckie funkcjonują po 21 stycznia 2016 r. Ich dzierżawcy i zarządcy mogą na nich prowadzić dotychczasową gospodarkę łowiecką, a myśliwi wykonywać polowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, w związku z czym kwestionowana nią uchwała,

w adekwatnej części, podlega unieważnieniu na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Rację ma skarżący, że problematyka sprawy objętej skargą była już przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych, w tym między innymi tutejszego sądu – wyrok z dnia z dnia 12 września 2017 r., sygn. II SA/Rz 550/17. Sąd w pełni identyfikuje swoje stanowisko z ocenami prawnymi wyrażonymi w powołanym orzeczeniu, jak również w innych orzeczenia sądów administracyjnych - przykładowo: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. II SA/Ol 69/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach

z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II SA/Ke 30/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2311/14.

W przypadku wniesienia skargi na akt prawa miejscowego, bądź na akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej,

w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. W tej kwestii nie ma wątpliwości, iż odpowiedź jest pozytywna.

Kolejnym niezbędnym warunkiem skuteczności skargi na uchwałę jest wykazanie przez stronę skarżącą, że dana uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. wynika, że skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko taki podmiot, który wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Zgodnie zaś z art. 82 ust. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt P 19/13 uznał, że art. 27 ust. 1 w związku z art. 26 ustawy z dnia 13 października 1995 r. - Prawo łowieckie przez to, że upoważnia do objęcia nieruchomości reżimem obwodu łowieckiego, nie zapewniając odpowiednich prawnych środków ochrony praw właściciela tej nieruchomości, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzekł także, że wymieniony przepis traci moc obowiązującą z upływem 18. miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 951). Na uwagę zasługują argumenty Trybunału Konstytucyjnego, które legły u podstaw powołanego wyroku. Trybunał podkreślił, że właścicielom nieruchomości objętych granicami obwodu łowieckiego nie przysługują żadne szczególne środki prawne pozwalające na wyłączenie nieruchomości stanowiących przedmiot ich własności spod reżimu obwodu łowieckiego. Właściciel nieruchomości nie może złożyć sprzeciwu wobec włączenia przedmiotu jego własności do obwodu łowieckiego, zarówno na etapie stanowienia uchwały przez sejmik województwa, jak i po jej wejściu w życie. Poza tym właścicielowi nie przysługują żadne instrumenty prawne umożliwiające wyłączenie jedynie niektórych ograniczeń, wprowadzonych w związku z objęciem jego nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, w szczególności nie może on stanowczo sprzeciwić się wykonywaniu na swoim gruncie polowania przez uprawnione do tego osoby trzecie. Ponadto Trybunał stwierdził, że mechanizm tworzenia obwodów łowieckich, biorąc pod uwagę całokształt ograniczeń będących skutkiem objęcia nieruchomości granicami obwodu łowieckiego, jest ukształtowany

w sposób niespełniający przesłanki sensu stricto proporcjonalności. Trybunał także zauważył, że na wszystkie te ograniczenia nakłada się dodatkowo niedostatecznie uregulowany obowiązek informacyjny wobec właścicieli, których nieruchomość należy do obwodu łowieckiego. Brak jakichkolwiek prawnych form udziału właścicieli nieruchomości w procesie tworzenia obwodów łowieckich, obejmujących te nieruchomości oraz brak instrumentów prawnych umożliwiających właścicielom wyłączenie ich nieruchomości spod reżimu obwodu łowieckiego lub wyłączenie poszczególnych ograniczeń, jakie przewiduje prawo łowieckie, niezależnie od powodu, jakim uzasadniają to żądanie (ekonomiczny, światopoglądowy itp.), nie jest konieczne dla zapewnienia należytego poziomu ochrony środowiska,

w szczególności zaś ochrony zwierzyny. Swoistego automatyzmu przyjętego unormowania nie uzasadnia również to, że prawidłowe prowadzenie gospodarki łowieckiej wymaga zapewnienia ciągłości powierzchni obwodów łowieckich. Ochrona środowiska stanowi jedną z wartości uzasadniających ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ograniczenia wprowadzane ze względu na ochronę środowiska powinny mieć jednak charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji ochrona prawa własności. Trybunał podkreślił, że analiza rozwiązań przyjętych w prawie łowieckim oraz w innych aktach przewidujących objęcie nieruchomości specjalnym reżimem administracyjnoprawnym dowodzi, że wykonywanie przez uprawnione podmioty zadań publicznych, a także prowadzenie gospodarki łowieckiej, jest możliwe przy zapewnieniu właścicielom nieruchomości bardziej skutecznych środków ochrony. Trybunał zaznaczył, że zapewnienie takich środków nie wyklucza także realizacji przewidzianego w prawie łowieckim celu społecznego w zakresie uprawiania myślistwa, kultywowania tradycji oraz krzewienia etyki i kultury łowieckiej (art. 3 pkt 4 Prawa łowieckiego).

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2005 r. Nr 127, poz. 1066 z późn. zm.), przy czym w dacie podejmowania tej uchwały przepisy te stanowiły, że podziału na obwody łowieckie oraz zmiany granic tych obwodów dokonuje w obrębie województwa właściwy sejmik województwa, w drodze uchwały, po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i Polskiego Związku Łowieckiego, a także właściwej izby rolniczej (ust. 1). Unormowanie to niewątpliwie upoważniało sejmik województwa do podjęcia uchwały w przyjętym kształcie. Jednakże okoliczność ta nie może obecnie skutkować oddaleniem skargi, gdyż późniejsza utrata mocy obowiązującej tych przepisów na skutek cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł

o ich niezgodności z ustawą zasadniczą, ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały. Skoro Trybunał pozbawił przepis ustawy Prawo łowieckie domniemania konstytucyjności, to skutek ten należy uwzględniać od początku jego obowiązywania.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14, Naczelny Sąd Administracyjny uznając wsteczną moc przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2014 r., P 19/13, wskazał, że za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności przemawia: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. W ocenie NSA pominięcie wzruszenia domniemania konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną działania organu administracji publicznej byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych, tutaj prawa własności. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku przekonywująco argumentował, że realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP) - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r. Nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 375/15 - CBOSA). Stanowisko NSA zaprezentowane w cytowanym wyroku skład sądu orzekający w niniejszej sprawie

w całej rozciągłości popiera i uznaje je za własne - brak jakichkolwiek mechanizmów prawnych umożliwiających właścicielom nieruchomości wyrażenie woli

w przedmiocie włączenia ich gruntów do obwodów łowieckich i w konsekwencji nałożenie na nich określonych obowiązków, stanowi nieproporcjonalne naruszenie gwarantowanego konstytucyjnie prawa własności.

Sąd mógł orzekać jedynie w granicach naruszonego przedmiotową uchwałą interesu prawnego skarżącego. Zaskarżona uchwała, narusza interes prawny skarżącego, gdyż ingeruje bezpośrednio w przysługujące mu prawo własności do działek objętych reżimem obwodu łowieckiego nr [....]. Skarżący wykazał, że na terenie tego obwodu znajduje się stanowiąca jego własność działka rolna nr [...] o pow. 1,95 ha ([...]), której nie może spokojnie użytkować z powodu zagrożeń związanych z gospodarką łowiecką.

Fakt ten pozwalał w świetle normy art. 90 ust. 1 u.s.w., dokonać kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie obszaru stanowiącego własność skarżącego, położonego w obwodzie łowieckim [...]. Obszar wymienionego obwodu łowieckiego wynosi 21321 ha, stąd sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały jedynie w zakresie, w jakim wydziela ona ten obwód i ustala jego granice. Zdaniem sądu, nie jest możliwe wyłączenie z obwodu nr [...] jedynie gruntów należących do skarżącego, gdyż w obecnym stanie prawnym nie jest możliwe ustalenie nowych granic takiego obwodu łowieckiego.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt II w oparciu o art. 200

w związku z art. 205 § 1 ww. ustawy.