Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Toruniu na uchwałę Rady Gminy Golub-Dobrzyń z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIV/76/2015 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 2 pkt 9, § 10, § 11 ust. 2, § 11 ust. 3, § 11 ust. 5, § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Okręgowy w Toruniu wniósł skargę na uchwałę Nr XIV.76.2015 Rady Gminy Golub - Dobrzyń z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Golub – Dobrzyń zarzucając jej:

1. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej powpoływana jako u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 poz. 1399, dalej powoływana również jako ustawa) poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci piaskownice, obowiązku wymiany piasku w piaskownicach przynajmniej raz w roku lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi;

2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i szczegółowe określenie w przepisie § 10 zaskarżonej uchwały zasad, jakimi powinni kierować się właściciele nieruchomości w celu ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych;

3. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 11 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały na właścicieli zwierząt, w szczególności psów, obowiązków prowadzenia psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, a psów niebezpiecznych dodatkowo w kagańcu, reagowania w sytuacjach powodujących zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej, a także umieszczenia w widocznym miejscu, przy wejściu na teren nieruchomości, odpowiedniej informacji - w przypadku posiadania psów agresywnych;

4. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zakazanie w przepisie § 11 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci oraz na inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, a także sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w tym zakładów weterynaryjnych);

5. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości, na których przebywają psy nie na uwięzi lub w kojcu, widocznej, estetycznej tabliczki z napisem ostrzegawczym;

6. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały na właścicieli nieruchomości obowiązku stworzenia warunków, w których psy nie będą zagrażały osobom trzecim i określenie, w jakich warunkach możliwe jest zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 9, § 10, § 11 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, § 11 ust. 3 pkt 1 i 2, § 11 ust. 5 i § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił.

Stosownie do przepisu art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą normować materii uregulowanej aktami prawnymi wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie wyznacza przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde unormowanie wykraczające poza zakres udzielonego upoważnienia jest naruszeniem normy upoważniającej, a tym samym stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy cyt. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisami art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy.

W przepisie § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci i piaskownice, obowiązek wymiany piasku w piaskownicach przynajmniej raz w roku lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi. Przepis ten wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy.

Przepis § 10 uchwały wskazujący, jakimi zasadami powinni się kierować właściciele nieruchomości w zakresie dążności do ograniczenia ilości powstawania odpadów komunalnych, pozbawiony jest doniosłości prawnej. Trudno bowiem zaakceptować pogląd, że z upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy wynika, iż prawodawca miejscowy może nałożyć na mieszkańców gminy obowiązek zwiększania poziomu wiedzy dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi. Tego rodzaju przepis stanowi li tylko postulat, któremu nie sposób nadać waloru skutecznej normy prawnej. Ponadto, przepis § 10 pkt 5 uchwały określa konieczność całkowitego wyeliminowania praktyki nielegalnego składowania odpadów, co w sposób oczywisty wynika z innych przepisów systemu prawa.

W przepisie § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały Rada Gminy nałożyła na właściciela i opiekuna prowadzenia psa w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, a psa niebezpiecznego dodatkowo w kagańcu. Abstrahując od kwestii użycia pojęcia niedookreślonego "pies niebezpieczny", zaznaczyć należy, że tego rodzaju obowiązek nie wynika z zakresu upoważnienia ustawowego określonego w przepisach art. 4 ust. 2 ustawy. Ograniczenia nałożone przez prawodawcę miejscowego nie mogą bowiem dotyczyć miejsc publicznych, a jedynie terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jednocześnie z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz niewzięcie pod uwagę warunków biologicznych zwierzęcia i jego cech osobniczych, stanu zdrowia, wieku i fizjologii, a także przepisów ustawy o ochronie zwierząt, przepis ten uznać należy za sprzeczny z prawem.

Podobnie ocenić należy przepis § 11 ust. 2 pkt 2, który nakazuje właścicielom i opiekunom zwierząt reagowanie w sytuacjach powodujących zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej. Nie sposób określić w sposób precyzyjny, na czym miałoby polegać "reagowanie", a jakie zachowania w zakresie tego pojęcia nie mieściłyby się.

Również w przepisie § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały nałożono obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu, przy wejściu na teren nieruchomości, odpowiedniej informacji - w przypadku posiadania psów agresywnych. Podobną redakcję nadano przepisowi § 11 pkt 5 uchwały, w którym wskazano, że nieruchomości, na terenie których przebywają psy nie na uwięzi lub w kojcu, powinny być wyposażone w widoczną, estetyczną tabliczkę z napisem ostrzegawczym. Z art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy wynika tymczasem, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Użycie nieostrych określeń "estetyczna", "agresywny" dodatkowo wpływa na wadliwość przepisów.

Z tego samego względu za sprzeczny z prawem uznać należy przepis § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały, który określa, jakie warunki powinni stworzyć posiadacze psów, aby nie zagrażały one osobom trzecim, a także wskazując warunki dopuszczalności zwolnienia psa ze smyczy na terenie nieruchomości.

W przepisie § 11 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały Rada Gminy wprowadziła zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci oraz na inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, a także sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w tym zakładów weterynaryjnych). Unormowanie takie wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, aby zapewnić ochronę przez zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem - co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej". Zgodnie z § 115 w zw. z § 143 ww. Zasad, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zaskarżone przepisy uchwały postulatu tego nie spełniają, istotnie naruszając prawo, w związku z czym zachodzi konieczność stwierdzenia ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Golub-Dobrzyń wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu ad. 1 skargi organ wskazał, że przepis § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały nie wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazany przepis uchwały znajduje oparcie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b cyt. ustawy, albowiem z uwagi na sposób zanieczyszczeń piaskownic w istocie sprowadzony do zanieczyszczenia znajdującego się w nich piasku substancjami płynnymi lub bardzo drobnymi, nie ma możliwości uprzątnięcia tego rodzaju zanieczyszczeń w taki sposób, jak to się wykonuje na podłożach utwardzonych. Jedynym sposobem na usunięcie zanieczyszczeń piaskownic jest wymiana znajdującego się w nich piasku. Usunięcie zanieczyszczeń w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z piaskownic stanowiących element nieruchomości służących do użytku publicznego, może nastąpić wyłącznie poprzez wymianę znajdującego się w nich piasku.

Odnosząc się do zarzutu nr 2 skargi organ wskazał, że § 10 uchwały nie jest pozbawiony doniosłości prawnej. Przepis ten zawiera zalecenia, zapisy i pouczenia o charakterze edukacyjnym kierowane do ogółu mieszkańców i podmiotów, których wiedza na temat zachowania czystości i porządku jest różna, a czasem znikoma, co wymaga nieustannego kreowania wzorców i udzielania wskazówek. W świetle art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy zamieszczanie w regulaminie zaleceń zapisów i pouczeń o charakterze edukacyjnym jest dopuszczalne. W ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy Rada Gminy mogła nałożyć zapis, aby mieszkańcy gminy zwiększali poziom wiedzy dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak zauważył skarżący, jest to tylko postulat.

Odnosząc się do zarzutu nr 3 skargi organ wskazał, że zapis § 11 ust. 2 pkt 1 odpowiada dyspozycji przepisu art. 4 ust. pkt 6 ustawy. W kwestionowanym przepisie wprowadzono zróżnicowanie rygorów w odniesieniu do ras psów uznanych za agresywne lub psów w inny sposób zagrażających otoczeniu, nazywanych w uchwale generalnie psami agresywnymi, która to nazwa w świadomości społeczeństwa jest powszechnie przyjęta i zrozumiała, oraz w stosunku do pozostałych psów. Wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy, nie koliduje z ww. regulacją. W istocie bowiem precyzuje obowiązek utrzymywania zwierzęcia na uwięzi właściwej dla tego gatunku, jak też w odniesieniu do indywidualnych cech charakterologicznych zwierzęcia znanych tylko ich opiekunom. Tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, niż kontrola werbalna czy kontrola gestem.

Dyspozycja przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały, który nakazuje właścicielom i opiekunom zwierząt reagowanie w sytuacjach powodujących zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej, jest wyczerpująca dla realizacji normy z niego wynikającej. W ocenie organu można wydedukować, na czym miałoby polegać zachowanie sprowadzone do "reagowania". Według definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN "reagować 1. zachowywać się w określony sposób w odpowiedzi na czyjeś postępowanie, w związku z jakąś sytuacją, zdarzeniami". Z kolei "reagowanie" to rzeczownik od "reagować". Zatem w świetle przepisu § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały reagowanie właścicieli i opiekunów powinno się sprowadzać do podejmowania takich czynności w stosunku do zwierząt, które eliminują zakłócanie spokoju, porządku bądź ciszy nocnej przez zwierzęta. Nie sposób podać wyczerpującego katalogu takich czynności, gdyż zachowania mogą być różne oraz nie sposób ich przewidzieć. Niezamieszczenie tego przepisu w uchwale mogłoby doprowadzić do bezczynności osób utrzymujących zwierzęta domowe na wypadek zakłócania spokoju, porządku bądź ciszy nocnej przez zwierzęta. Jego wprowadzenie odpowiada w sposób wyczerpujący dyspozycji zawartej w art. 4 ust. pkt 6 ustawy, albowiem użycie wyrażenia "reagowanie" nie jest sprzeczne z tym przepisem, jak też jego znaczenie jest powszechnie znane i nie budzi wątpliwości.

Odnosząc się do zarzutów nr 4-6 skargi organ wskazał, że przepis § 11 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały o nałożeniu obowiązku umieszczenia w widocznym miejscu, przy wejściu na teren nieruchomości odpowiedniej informacji - w przypadku posiadania psów agresywnych oraz przepis § 11 pkt 5 uchwały, w którym wskazano, że nieruchomości, na terenie których przebywają psy nie na uwięzi lub w kojcu, powinny być wyposażone w widoczną, estetyczną tabliczkę z napisem ostrzegawczym, wypełniają dyspozycję art. 4 ust. pkt 6 ustawy. Przepis art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy nie upoważnia rady gminy do określania obowiązków właścicieli nieruchomości poza miejscami publicznymi. Ustawodawca nie zabronił wprowadzania wymogu ich umieszczania na granicy nieruchomości stanowiących tereny wspólne, w tym miejsca publiczne. Należy podkreślić, że przepisy § 11 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 uchwały dotyczą umieszczania informacji oraz tabliczek na granicy nieruchomości należących do osób utrzymujących zwierzęta domowe z nieruchomościami wchodzącymi w skład terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Brak takich unormowań mógłby doprowadzić do zagrożeń dla ludzi przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku, którzy nie dostrzegając jego granicy stanęliby na niej lub próbowaliby ją przekroczyć wchodząc na nieruchomość należącą do osób utrzymujących zwierzęta domowe, np. listonosze, inkasenci stojący na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku narażeni na niebezpieczeństwo pogryzienia przez psa stojącego na nieruchomości opiekuna. W tych warunkach wykładnia celowościowa art. 4 ust. pkt 6 ustawy sprowadzona do zagwarantowania odpowiedniego bezpieczeństwa osób przebywających na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzi do wniosku, że przepisy § 11 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 uchwały zostały wydane w granicach upoważnienia ustawowego. Wykładnia celowościowa wskazanego przepisu ustawowego jest w ocenie Gminy jak najbardziej właściwa. Organ odwołał sie w tym zakresie do wykładni celowościowej art. 4 ust. pkt 6 ustawy, biorąc pod uwagę jego cel, jakim jest między innymi ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zasadnym jest podnieść na wstępie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy.

Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w gminnym regulaminie utrzymania czystości i porządku oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z przepisami tego unormowania, w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu, ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawowe wyliczenie zagadnień, które regulamin winien zawierać, jest wyczerpujące, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z 8.11.2012 r., sygn. II OSK 2012/12; wyrok WSA we Wrocławiu z 30.11.2006 r., sygn. II SA/Wr 527/06; wyrok WSA w Rzeszowie z 23.10.2007 r., sygn. II SA/Rz 59/07). Oznacza to, że nie można w nim zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść art. 4 ust. 2 cyt. ustawy.

W świetle poczynionych uwag za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności - art. 7 Konstytucji RP) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw mających być objętych regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych (jak też z innymi aktami wyższego rzędu).

Oczywistym jest również, że rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że ocena, czy dany akt normatywny wydany został w ramach, czy też z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, winna być dokonana z punktu widzenia charakteru prawnego upoważnienia ustawowego i jego zakresu w konkretnej sprawie merytorycznej, z uwzględnieniem poprawności legislacyjnej wynikającej z przytoczonych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej.

Mając zaś na uwadze rozmiar i charakter uchybień w formułowaniu postanowień Regulaminu wykraczających poza materię wymienioną w art. 4 ust. 2 ustawy, uznać należy za zasadne zarzuty skargi, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż nie zachodzi przypadek określony w art. 91 ust. 4 u.s.g. i uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Przez tego rodzaju sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9.12.2003 r., sygn. P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218, poz. 2151).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to naruszenia takiego rodzaju jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 12.04.2011 r., sygn. II OSK 117/11 oraz z 26.05.2011 r., sygn. 412/11). Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/14).

Poddając we wskazanym zakresie szczegółowej analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale Sąd uznał, że zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonych zapisów uchwały z uwagi na zakres dostrzeżonych istotnych naruszeń prawa.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że:

Ad. 1) Zgodnie z § 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały, "Właściciele nieruchomości położonych na terenie gminy Golub-Dobrzyń zapewniają utrzymanie nieruchomości w czystości i porządku w następujący sposób: właściciele nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci i piaskownice mają obowiązek wymiany piasku w piaskownicach przynajmniej raz w roku lub każdorazowo w przypadku stwierdzenia zanieczyszczenia piasku odchodami zwierzęcymi".

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do wprowadzenia w regulaminie ww. obowiązków dla właścicieli nieruchomości, na których znajdują się piaskownice. Nie wynika to bowiem z treści art. 4 ust. 2 (a w szczególności w pkt 1 lit. b) ustawy, jak również z jej art. 5 ust. 1. Z pewnością wprowadzonych tym zapisem obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 9.07.2014 r., sygn. II SA/Gl 258/14, w Krakowie z 5.11.2013 r., sygn. II SA/Kr 946/13, we Wrocławiu z 4.09.2013 r., sygn. II SA/Wr 289/13, Łodzi z: 17.03.2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1196/14, 13.05.2015 r., sygn. II SA/Łd 193/15, 2.06.2015 r., sygn. II SA/Łd 225/15).

Ponadto, należy zauważyć, że, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, zapis ten nie obejmuje jedynie miejsc publicznych, lecz również obejmuje teren prywatnych nieruchomości, co stanowi nieuprawnioną ingerencję w chronione przepisami Konstytucji prawo własności.

Ad. 2) Zgodnie z § 10 zaskarżonej uchwały: "Właściciele nieruchomości powinni kierować się zasadami zmierzającymi do ograniczania ilości powstawania odpadów komunalnych poprzez:

1) zapobieganie powstawania odpadów komunalnych, ograniczanie ich ilości, a także przekazywanie odpadów komunalnych do odzysku;

2) objęcie zorganizowanym systemem zbierania odpadów komunalnych, w tym zbierania selektywnego;

3) zmniejszenie ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji unieszkodliwianych przez ich składowanie, przy czym w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej właściciele nieruchomości mogą zagospodarować odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady zielone na własne potrzeby, w szczególności w kompostownikach przydomowych;

4) zwiększenie poziomu wiedzy mieszkańców gminy i przedsiębiorców, dotyczącej gospodarowania odpadami komunalnymi;

5) całkowite wyeliminowanie praktyki nielegalnego składowania odpadów."

Zarówno bowiem ustawa o czystości i porządku w gminach, jak i ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) nie wskazują uprawnienia do wprowadzenia ww. regulacji. Zaznaczyć trzeba, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określona sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów (jak określił to sam organ w odpowiedzi na skargę), zaleceń czy sugestii określonych działań, jakkolwiek niejednokrotnie ich leksykalne sformułowanie może przybierać taka formę. Dekodowanie znaczenia wypowiedzi sformułowanych z użyciem wieloznacznego wyrażenia "powinni" rodzi trudności, a w konsekwencji prowadzi do niepożądanej wieloznaczności. Stanowi to także naruszenie Zasad techniki prawodawczej. Trzeba mieć na uwadze sankcjonowanie normatywnych wzorów zachowania wyrażonych w przepisach prawnych.

Ad. 3) Zgodnie z § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały: "Do obowiązków właścicieli i opiekunów zwierząt, w szczególności w odniesieniu do psów, należy:

1) prowadzenie psów w miejscach publicznych wyłącznie na uwięzi, a psów niebezpiecznych dodatkowo w kagańcu;

2) reagowanie w sytuacjach powodujących zakłócenia spokoju, porządku bądź ciszy nocnej;

3) umieszczenie w widocznym miejscu, przy wejściu na teren nieruchomości, odpowiedniej informacji – w przypadku posiadania psów agresywnych."

W ocenie Sądu Rada Gminy pominęła § 11 ust. 1 pkt 1 skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na uwięzi w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów niebezpiecznych - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań i stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Sąd podziela wyrażone tam stanowisko, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń W. Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów uznawane za agresywne, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, Komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 Kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy (a w określonych przypadkach również w kagańcu), niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, Rada Gminy w § 11 ust. 2 pkt 1 posłużyła się nieznanym prawu określeniem psów niebezpiecznych, co powoduje, że nie ma możliwości obiektywnej weryfikacji tej okoliczności. Ustawodawca jedynie sporządził listę ras psów uznawanych za agresywne, do której to definicji z kolei odwołuje się Rada Gminy 2 § 11 ust. 2 pkt 3. W ramach tego samego aktu zatem posłużono się dwoma zbliżonymi znaczeniowo pojęciami – "niebezpieczny" i "agresywny", co dodatkowo powoduje problem z tym, w jaki sposób uchwałodawca rozumie te pojęcia. Dodać również trzeba, że wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że zapis dotyczący "reagowania" nie określa, na czym miałoby ono konkretnie polegać. Jest to sformułowanie niedookreślone i jako takie może podlegać dowolnej ocenie. Takie sformułowanie powoduje, że de facto każda, jakakolwiek reakcja, mogłaby być uznana za "reagowanie" w rozumieniu ww. zapisu.

Podobnie, Sąd podziela opinię autora skargi, że zapisy dotyczące obowiązku umieszczenia odpowiedniej informacji na wejściu na teren nieruchomości nie miały upoważnienia ustawowego. Stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności określają wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Zatem wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego.

Ad. 4) Zgodnie z § 11 ust. 3 zaskarżonej uchwały: "Właścicielom i opiekunom zwierząt zakazuje się:

1) wprowadzania zwierząt na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci oraz na inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów;

2) wprowadzania zwierząt do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, w tym zakładów weterynaryjnych)."

Wskazany przepis narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Regulamin w tym zakresie stanowi bowiem jednoznaczne przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w przywołanym przepisie. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w uzasadnieniu wyroku z 17.11.2015 r., sygn. II OSK 618/1, że nakładanie w uchwale rady miasta obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest co do zasady zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Nie sposób jednak z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 wywieść upoważnienia do wprowadzenia generalnego zakazu, którego adresatem są osoby utrzymujące zwierzęta domowe, wyprowadzania zwierząt domowych na tereny placów zabaw, skwerów, boisk szkolnych i sportowych, piaskownic dla dzieci, inne tereny objęte takim zakazem z mocy odrębnych przepisów, do sklepów, lokali gastronomicznych, obiektów użyteczności publicznej i obsługi ludności. Delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy uprawnia radę gminy do określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27.11.2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27.11.2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7.10.2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17.12.2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15). Zakwestionowane przez skarżącego postanowienia Regulaminu, zawarte w § 27 ust. 1, stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Postanowienia Regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę miasta całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt na określone tereny użyteczności publicznej.

Ad. 5) Zgodnie z § 11 ust. 5 zaskarżonej uchwały: "Nieruchomości, na terenie których przebywają psy nie na uwięzi lub w kojcu, powinny być wyposażone w widoczną, estetyczną tabliczkę z napisem ostrzegawczym".

Zapis ten podlegał stwierdzeniu nieważności z tych samych względów, co § 11 ust. 2 pkt 3, ponieważ nakłada obowiązki dotyczące innych miejsc niż publiczne. Również posłużenie się przez organ w § 11 pkt 5 uchwały sformułowaniem "estetyczną" stanowi zwrot niedookreślony, który można rozumieć w różny sposób, w zależności od osobistych opinii różnych osób.

Ad. 6) Zgodnie z § 11 ust. 6 zaskarżonej uchwały: "Posiadacze psów są zobowiązani stworzyć takie warunki, aby psy nie zagrażały osobom trzecim, a w szczególności dotyczy to właścicieli nieruchomości przylegających bezpośrednio do chodników i innych miejsc uczęszczanych przez pieszych, przy których opłotowania nie stwarza dostatecznej ochrony. Zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem."

Zgodzić się należy z autorem skargi, że cyt. przepis dotyczy terenów prywatnych nieruchomości, a nie miejsc publicznych, a tylko takowych mogą one dotyczyć, na co Sąd zwrócił uwagę we wcześniejszej części uzasadnienia dotyczącej zarzutu nr 3 skargi. W szczególności rażąco sprzeczne z ustawą jest ograniczanie prawa własności w zakresie decydującym o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. Zapis ten nie bierze również pod uwagę faktycznego zagrożenia, jakie mogą stwarzać psy różnych ras. Chcąc zastosować się do powyższego przepisu, zabronione byłoby spuszczanie ze smyczy np. ratlerka czy innego psa, który nie jest w ogóle agresywny. Ponadto, "warunki", o jakich mowa w cyt. przepisie, nie są wystarczająco sprecyzowane. Powoduje to, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku zostały stworzone warunki, o jakich mowa w cyt. przepisie, byłoby kwestią czysto ocenną i trudną do zweryfikowania.

Mając powyższe wywody na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.