Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 27 kwietnia 2010 r., Nr XXXV/277/10 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądza od Gminy Rudniki na rzecz skarżącego T. B. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi, wniesionej przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w dniu 30 listopada 2015 r., jest uchwała Nr XXXV/277/10 Rady Gminy Rudniki z dnia 27 kwietnia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki w zakresie niezbędnym do realizacji zespołu elektrowni wiatrowych, zmieniona uchwałą Nr XV/133/2012 Rady Gminy Rudniki z dnia 21 sierpnia 2012 r.

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w ramach procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały, Rada Gminy Rudniki podjęła w dniu 2 września 2008 r., na podstawie art. 14 ust. 1 i ust. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, uchwałę Nr XVIII/144/08 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki w zakresie niezbędnym do realizacji zespołu elektrowni wiatrowych. Według § 1 tej uchwały zapisami planu objęto sześć obszarów w granicach sołectw (ust. 1), w tym obszar [...] - "[...], [...]", których granice przedstawiono na załącznikach graficznych do ww. uchwały (ust. 2). O przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz terminie składnia do niego wniosków, wyznaczonym do dnia 23 grudnia 2008 r., poinformowano w drodze obwieszczenia Wójta Gminy Rudniki z dnia 12 listopada 2008 r., wywieszonym dnia 14 listopada 2008 r. na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i sołectw oraz zamieszczone w prasie lokalnej. Zawiadomienie Wójta Gminy Rudniki z dnia 12 listopada 2008 r. zostało przesłane również organom właściwym do uzgadniania i opiniowania planu. Po rozpatrzeniu, w styczniu 2009 r., wniosków złożonych do planu, Wójt Gminy Rudniki przygotował materiały planistyczne sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, w tym prognozę oddziaływania na środowisko (z lipca 2009 r.) i prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (z września 2009 r.), opracowane przez architekt E. O. przy współpracy mgr inż. U. L., po czym przy pismach z dnia 2 września 2009 r. przekazał projekt planu do zaopiniowania i uzgodnień w terminie 21 dni. Następnie, obwieszczeniem z dnia 4 stycznia 2010 r., wywieszonym na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i sołectw, a także opublikowanym w prasie lokalnej dnia 7 stycznia 2010 r., ogłoszono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wskazując termin wyłożenia od 15 stycznia do 16 lutego 2010 r., poinformowano o wyznaczonym na dzień 19 lutego 2010 r. terminie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami oraz o możliwości składnia uwag do ustaleń przyjętych w planie do dnia 5 marca 2010 r., jak również o możliwości wnoszenia w tym terminie uwag i wniosków w trybie art. 40 i art. 41 w zw. z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o udostępnieniu informacji o środowisku. W dniu 19 lutego 2010 r. sporządzony został protokół z przeprowadzonej dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, a w kwietniu 2010 r. Wójt Gminy Rudniki sporządził wykaz, w którym stwierdził, że do przygotowanego projektu planu nie zostały zgłoszone żadne uwagi.

W części wstępnej zaskarżonej uchwały z dnia 27 kwietnia 2010 r., podjętej przez Radę Gminy Rudniki na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy, wskazano, że została ona uchwalona po stwierdzeniu zgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki. Jak wynika z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania sądowoadministracyjnego, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki zostało przyjęte uchwałą Rady Gminy Rudniki z dnia 19 kwietnia 2002 r., Nr XXXI/226/02. W dniu 28 grudnia 2006 r. Rada Gminy Rudniki podjęła natomiast uchwałę Nr IV/16/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium, a następnie, w dniu 3 lutego 2009 r., podjęła uchwałę Nr XXIII/181/09 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki, w której wskazano, że dostosowanie studium do wymogów ustawy wymagało licznych uzupełnień dotychczas obowiązującego dokumentu, a także zmiany jego formy, stąd w ramach zmiany Studium sporządzony został nowy tekst zawierający opis uwarunkowań i ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy oraz nowy rysunek studium określający kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy.

Wezwaniem z dnia 10 października 2015 r. T. B. wystąpił do Rady Gminy Rudniki o usunięcie naruszenia prawa i uchylenie uchwały Nr XXXV/277/10 z dnia 27 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu wskazał, że jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej o powierzchni 0,4455 ha, położonej w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], w skład której wchodzą działki nr a, b i c, oznaczone w ewidencji gruntów symbolami: RVI, ŁIV i RV. Nieruchomość ta znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu - obszar [...] "[...], [...]", który jest oznaczony na rysunku symbolem 1R, i znajduje się bezpośrednio przy granicy obszaru oznaczonego na rysunku planu jako 2RM (teren zabudowy zagrodowej). Podniósł, że przy opracowywaniu planu, zarówno w roku 2010, jak i w 2012, nie uwzględniono tego, że działka nr a jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i na rysunku planu jest ona wciąż oznaczona jako ziemia orna. T. B. przedłożył fragment rysunku planu z zaznaczoną lokalizacją nieruchomości i wyjaśnił, że według planu w pobliżu działki nr a są usytuowane trzy elektrownie wiatrowe, przy czym bezpośrednia odległość najbliższej elektrowni od tej działki wynosi ok. 400 m. Zarzucił, że budowa elektrowni wiatrowych w bezpośrednim sąsiedztwie zamieszkałej przez niego nieruchomości ingeruje bezpośrednio w jego prawo własności, gdyż ogranicza możliwość dotychczasowego użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem, jako funkcji mieszkalnej. Stwierdził, że realizacja ustaleń miejscowego planu i budowa farmy elektrowni wiatrowych skutkować będzie utratą przez nieruchomość dotychczasowych jej walorów wiejskiej i spokojnej, a w konsekwencji spowoduje konieczność wyprowadzenia się jego rodziny. Poza tym T. B. wskazał, że przedmiotem ustaleń skarżonego planu jest przeznaczenie na lokalizację elektrowni wiatrowych terenów rolniczych, do których bezpośrednie zastosowanie mają zapisy § 8 pkt 1, § 12 ust. 1, § 12 ust. 3, § 13, § 14, § 20, § 23 ust. 4 i ust. 5 oraz § 32 uchwały. Następnie sformułował względem kwestionowanej uchwały zarzuty naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu, wskazując na:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 3, pkt 4 i pkt 10 ustawy przez to, że ustalenia zawarte w § 14, § 15 ust. 2, § 20 ust. 1-5 i § 23 ust. 5 uchwały, dotyczące uzyskania zgody, czy też uwzględnienia określonych warunków, wykraczają poza zakres kompetencji organu uchwałodawczego gminy, gdyż wszelkie kwestie związane z zaopatrzeniem w energię elektryczną elektrowni wiatrowych oraz zabudowy zagrodowej, czy mieszkaniowej z sieci elektroenergetycznej przez zakład energetyczny (zarządcę sieci) są już uregulowane w przepisach ustawy Prawo energetyczne oraz w rozporządzeniach wykonawczych. Podobnie, kwestie celów i zakresu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia są szczegółowo uregulowane w przepisach ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustalenia dotyczące działań związanych z zabytkami archeologicznymi zostały natomiast już uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz w art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego;

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy przez ustalenia w § 32 uchwały wysokości opłaty procentowej w wysokości 0%, co świadczy o odstąpieniu od ustalenia stawki opłaty planistycznej;

3) samodzielne zdefiniowanie w § 5 pkt 2 uchwały pojęcia "elektrownia wiatrowa", z pominięciem treści § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego; 4) naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), przez pominięcie na rysunku planu obszaru zabudowy mieszkaniowej chronionej akustycznie, znajdującej się na działce nr a, obszar [...] - "[...], [...]", a przez to sporządzenie miejscowego planu w oparciu o nieaktualny materiał planistyczny;

5) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 w zw. art. 17 pkt 6 lit. a ustawy przez nieuwzględnienie opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: RDOŚ) z dnia 5 kwietnia 2012 r. do projektu zmiany miejscowego planu w zakresie wymogów ochrony środowiska, który przewidywał zmianę zakresie § 12 ust. 3, § 23 ust. 4 pkt 2 i § 23 ust. 4 uchwały, bez zmiany rysunków planu. W tym zakresie T. B. podniósł, że opinia ta wskazuje, iż uchwała z dnia 17 maja 2011 r. w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu ograniczała w sposób nieuprawniony zakres opracowania planu tylko do zmiany tekstu planu, bez zmiany rysunku planu i chociaż opinia RDOŚ nie ma charakteru prawnie wiążącego, to jednak z analizy dokumentacji planistycznej dotyczącej zmiany skarżonej uchwały nie wynika, aby Wójt bądź Rada Gminy Rudniki uwzględnili zgłoszone przed RDOŚ uwagi lub chociażby rozważali je na sesji uchwalając zmianę planu;

6) naruszenie art. 20 ust. 1 w zw. z art. art. 18 ust. 1 i z art. 17 pkt 14 ustawy wskutek braku rozpatrzenia w odrębnym głosowaniu przez Radę Gminy Rudniki złożonych uwag i wniosków do projektu zmiany miejscowego planu na sesji w dniu 21 sierpnia 2012 r. Pomimo tego, że w trybie art. 17 pkt 11 ustawy zgłoszono pięć uwag, to nie zostały one uwzględnione przez Wójta, a na sesji Rady w dniu 21 sierpnia 2012 r. doszło do uchwalenia całego projektu zmiany miejscowego planu bez osobnego głosowania nad każdą z ww. uwag. W uzasadnieniu podjętej uchwały przyznano jedynie, że ustalenia obowiązującego planu określające lokalizację elektrowni wiatrowych nie są ujęte w zakresie projektowanej zmiany planu, dlatego nie mogą zostać zmienione zgodnie ze zgłoszonymi uwagami. Tymczasem rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi mogły zostać zawarte w projekcie planu. Końcowo T. B. podkreślił, że w obecnych ustaleniach planu, z uwzględnieniem zmian przyjętych w uchwale z dnia 21 sierpnia 2012 r., bez rzetelnej oceny oddziaływania na środowisko, w tym na klimat akustyczny, przewidziano powstanie 33 wielkogabarytowych elektrowni wiatrowych, które z racji swojej wielkości będą miały charakter dominujący w gminie Rudniki. Zaproponowana odległość turbin od zabudowań, przy braku przeprowadzenia odpowiedniej analizy akustycznej oraz przy braku zachowania dopuszczalnych poziomów hałasu, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, będzie na obszarze objętym zmianą planu stanowić istotne zagrożenie dla miejscowej ludności. Farma elektrowni wiatrowych będzie źródłem permanentnego hałasu i wibracji dla otoczenia, będzie wywoływać turbulencje powietrzne i zaburzenia pól elektromagnetycznych. Całość rozwiązań miejscowego planu degraduje ład przestrzenny w gminie Rudniki i ignoruje interesy oraz zdrowie prywatnych właścicieli nieruchomości położonych wokół tego przedsięwzięcia.

Przewodniczący Rady Gminy Rudniki przy piśmie z dnia 2 grudnia 2015 r. przesłał T. B. uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 27 listopada 2015 r., Nr [...], w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W § 1 ust. 1 tej uchwały postanowiono o nieuwzględnieniu wniesionego wezwania. W uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do uchwały, wskazano, że żądanie uchylenia kwestionowanej uchwały jest sprzeczne z ustawą, gdyż Rada Gminy musi przestrzegać procedur, a wobec tego możliwe jest wyłącznie przystąpienie do zmiany albo do sporządzenia nowego planu miejscowego. Odnośnie podniesionych zarzutów organ stwierdził, że:

ad. 1) ustalenie zawarte w § 14 kwestionowanej uchwały zostało wpisane w wyniku uwzględnienia uwagi wniesionej do planu przez RDOŚ, a ustalenie zawarte w § 15 uchwały realizuje ustawowy wymóg określania w planie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej w powiązaniu z zasadami ochrony zabytków określonymi art. 31 w ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, tzn. plan określa miejsca zabytków archeologicznych (jest to obowiązkowe ustalenie planu), ale w zakresie zasad ochrony tych zabytków odsyła do przepisów odrębnych. Z kolei, w § 20 ust. 1 uchwały określone zostały zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, co jest ustaleniem obligatoryjnym, natomiast zapis § 23 ust. 5 uchwały powoduje, że plan nie określa precyzyjnie terenów pod budowę farm wiatrowych, a jedynie wskazuje tereny rolnicze, na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych oraz określa warunki tej lokalizacji;

ad. 2) ustawa nie określa liczbowo minimalnej wielkości stawki, a rozporządzenie wykonawcze mówi o stawkach od 0 do 30%, co sugeruje, że można ustalać stawkę w wysokości 0%;

ad. 3) zdefiniowana w planie "elektrownia wiatrowa" nie jest tym samym co zdefiniowana w przepisach powszechnie obowiązujących "farma wiatrowa";

ad. 4) istniejący na działce nr a budynek mieszkalny nie został w planie uwzględniony, gdyż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego i planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a na mapie katastralnej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wykorzystanej do sporządzenia planu, w granicach działki a nie ma symbolu oznaczającego tereny mieszkaniowe (tj. litery B) ani symbolu oznaczającego grunty rolne zabudowane (tj. symbolu B-R, lub B-Ł albo B-Ps), a działka nr a figuruje jako grunt orny - RVI. Nieuwzględnienie w planie tej działki jako terenu zabudowy nie pozbawia jednak i nie ogranicza prawa skarżącego do korzystania z tej nieruchomości w sposób dotychczasowy, co wynika wprost z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczenie w planie budowy elektrowni wiatrowych na terenie 1Rw również nie przesądza o ograniczeniu możliwości dotychczasowego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, z powodu "różnego rodzaju immisji materialnych i niematerialnych", ponieważ plan nie określa w sposób wiążący miejsca lokalizacji elektrowni wiatrowych, a jedynie wskazuje tereny rolnicze, na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych, oraz określa warunki tej lokalizacji. Jednym z warunków jest obowiązek zachowania standardów akustycznych określonych w przepisach odrębnych dla zabudowy zagrodowej RM, a ponieważ nieruchomość skarżącego przylega do takiego terenu pośrednio, to jest ona chroniona akustycznie. Organ zauważył, że plan dopuszcza wyłącznie lokalizację turbin wiatrowych, w których zastosowane są najlepsze dostępne techniki ograniczające emisję infradźwięków, błyski słoneczne (tzw."efekt disco") oraz emisję hałasu, a jednocześnie stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, zaś roboty budowlane dotyczące przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko będą musiały obowiązkowo zostać poprzedzone procedurą oceny oddziaływania na środowisko;

ad. 5) gmina nie ma prawnego obowiązku uwzględniania uwag zawartych w opiniach chyba, że wskazują na naruszenie przepisów prawnych, a tego wnioskujący nie wykazał;

ad. 6) zgodnie z ustawą wójt przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu planu, a rada gminy uchwala plan "rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag" i rozstrzygnięcie stanowi załącznik do uchwały.ustosunkowano się do poszczególnych zarzutów podniesionych w wezwaniu. We wniesionej skardze T. B. wskazał na zachowanie terminu z art. 53 § 2 P.p.s.a., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania. Powtórzył w całości treść zarzutów sformułowanych wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz argumentację na ich poparcie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Rudniki, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania. Podniosła, że skarżący nie wykazał interesu prawnego istniejącego w dacie złożenia skargi oraz wniósł skargę z uchybieniem terminu. W tym zakresie wywiodła, że w skardze nie wskazano związku pomiędzy objęciem ustaleniami planu działek skarżącego, a naruszeniem jego interesu prawnego, podczas gdy na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto skarga została złożona bez zachowania terminu określonego w art. 35 K.p.a., gdyż w związku z wezwaniem z dnia 10 października 2015 r. skarżący został poinformowany pismem z dnia 18 listopada 2015 r. o terminie rozpatrzenia jego sprawy na sesji Rady Gminy w dniu 27 listopada 2015 r. i o stanowisku Rady zajętym w uchwale Nr [...] skarżący został zawiadomiony pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. Co do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że odnośnie żadnego z nich skarżący nie wykazał korelacji pomiędzy zarzucanymi uchybieniami a naruszeniem swego interesu prawnego.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2016 r. Wójt Gminy Rudniki wyjaśnił, że kwestionowany plan nie zmienił przeznaczenia działek nr a, b i c należących do skarżącego, uwidoczniona lokalizacja turbin wiatrowych z potencjalnym zasięgiem hałasu uciążliwego dla zabudowy mieszkaniowej stanowi postulowane jedynie ustalenie planu, a zabudowa mieszkaniowa przed hałasem turbin wiatrowych chroniona jest bezpośrednio ustaleniami zmienionych zapisów § 12 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu w dniu 25 lutego 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Podniósł, że skarga została złożona w sześćdziesięciodniowym terminie wynikającym z przepisów oraz wyjaśnił, że budynek skarżącego powstał przed około 40 laty i znajduje się przy drodze. Pełnomocnik Gminy podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Dodał, że na mapie zasadniczej nie ma spornego budynku, skarżący nie opłacał podatku od nieruchomości zabudowanej, a budynek skarżącego znajduje się poza obszarem zaznaczonym na części graficznej planu. Podkreślił, że ujawnienie zmian mających wpływ na zapisy ewidencji geodezyjno-kartograficznej należy do obowiązków obywateli. Jako załącznik do protokołu złożył dwa wyrysy z mapy ewidencyjnej.

W piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że na nieruchomości skarżącego znajduje budynek mieszkalny oraz budynek gospodarczy, które nie są uwidocznione na mapie, przy czym budynek mieszkalny znajduje się poza strefą oddziaływania ewentualnej elektrowni wiatrowej. Podał również, że przed rokiem 2010 Gmina nie zmieniała przeznaczenia tego terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenie sądu poddane jest nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także całe postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.

Na mocy zaś art. 147 § 1 P.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę, Sąd stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sadowej została poddana uchwała Rady Gminy Rudniki z dnia 27 kwietnia 2010 r., Nr XXXV/277/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki w zakresie niezbędnym do realizacji zespołu elektrowni wiatrowych. Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, z późn. zm.) zwanej dalej również u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Badając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesionej skargi Sąd uznał, że jest ona prawnie skuteczna i podlega rozpoznaniu. W zakresie tej oceny wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 - przyp. Sądu]), zwanej nadal ustawą, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego uchwalenie, stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, należy do zadań własnych gminy i mieści się w kompetencjach rady gminy ustalonych w art. 18 ust. 5 pkt 5 u.s.g. Niewątpliwie zatem uchwała ta jest aktem z zakresu administracji publicznej, podlegającym kontroli sądowej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Skarżący dopełnił przy tym wymogu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. w postaci uprzedniego, tj. przed wniesieniem skargi, wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, gdyż takie wezwanie sformułował w piśmie z dnia 10 października 2015 r., skierowanym do Rady Gminy Rudniki.

Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom organu, przy wnoszeniu skargi nie miało miejsca naruszenie przewidzianych prawem terminów. Wprawdzie zgodzić należy się, że na zasadzie art. 101 ust. 3 u.s.g., w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, jednak przyjąć trzeba, że do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zastosowanie znajduje przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, dostępna - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. We wskazanej uchwale stwierdzono ponadto, że skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 u.s.g.), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna zatem bieg sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni na wniesienie skargi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że skarga w trybie art. 101 u.s.g. może zostać skutecznie wniesiona, gdy organ gminy odmówił usunięcia naruszenia interesu lub uprawnienia skarżącego albo nie wypowiedział się w tej kwestii. Podkreślić trzeba, że skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego ma jedynie obowiązek wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i nie musi oczekiwać na odpowiedź organu. Bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i dlatego skarga złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, nawet w tym samym dniu, w którym wystosowano wezwanie, jest dopuszczalna, bowiem została złożona w ciągu 60 dni od tego wezwania. (por. postanowienia NSA z 24 kwietnia 2014 r., I OSK 673/14 i z 10 maja 2012 r., I OSK 7/12). Skoro zatem w niniejszej sprawie skarga została złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i przed upływem 60 dni od wystosowania tego wezwania, to brak było podstaw do uznania, że skarżący nie dochował terminu do wniesienia skargi. Natomiast eksponowany przez organ fakt wniesienia skargi przed udzieleniem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżoną uchwałą, nie mógł mieć żadnego znaczenia dla ustaleń odnośnie zachowania terminu do wniesienia skargi. Dostrzec trzeba, że odpowiedź organu została skarżącemu doręczona zaledwie na kilka dni przed upływem sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi. Skarżący nie mógł jednak mieć pewności, czy przed upływem tego terminu organ odpowie na jego wezwanie. Dlatego nie można zakładać, że powinien oczekiwać na odpowiedź organu do końca sześćdziesięciodniowego terminu, czy też do zapowiadanego w piśmie terminu sesji Rady, gdyż mogłoby to spowodować dla skarżącego negatywne konsekwencje w postaci uchybienia terminu do złożenia skargi i zamknięcia dostępu do drogi sądowej.

Przechodząc do zbadania legitymacji skarżącego do wniesienia skargi, której ustalenie jest warunkiem merytorycznej oceny przez Sąd legalności zaskarżonego aktu i dokonując w tym zakresie oceny w kontekście art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. W tej kwestii wyjaśnić przyjdzie, że powołany wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Interes prawny lub uprawnienie nie musi przy tym mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w normach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. Dostrzec w tym miejscu przyjdzie, że przepis art. 1 ust. 2 ustawy wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny zostać wzięte pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wśród nich, na równi z innymi wartościami jakie winny być w działaniach gminy wyważone stosownie do realizowanych celów, wskazuje prawo własności. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi jednak mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżając uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba więc dowieść, że kwestionowany akt, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Przyjąć trzeba tym samym, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z naruszenia przysługującego prawa współwłasności nieruchomości (działek nr a, b i c), przez zapisy planu, które dopuszczają lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie Gminy Rudniki dla obszaru [...] - "[...], [...]". Według skarżącego, naruszenie to polega na ograniczeniu swobody dysponowania i korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem i sposobem dotychczasowego wykorzystywania, co związane jest również z zagrożeniem dla zdrowia i prawa do swobodnego wypoczynku skarżącego oraz jego rodziny.

Mając na uwadze argumentację przedstawioną w skardze i analizując z urzędu zapisy kwestionowanego planu miejscowego, Sąd uznał, że zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza interes prawny T. B., określając przeznaczenie terenu, na którym położone są działki nr a i c, stanowiące jego współwłasność. Dokonując takiej oceny Sąd zważył, że sam fakt położenia nieruchomości poza obszarem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie oznacza jeszcze, że nie może dojść do naruszenia interesu prawnego jej właściciela. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianą, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele zależy bowiem od tego, w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2014 r., II OSK 1206/13 oraz z 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10). Poglądy te skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Stwierdzając naruszenie bezpośredniego interesu prawnego skarżącego w zakresie prawa współwłasności nieruchomości a i c, Sąd dostrzegł natomiast, że nieruchomości te położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1R, oznaczającym tereny rolnicze. Jak wynika z przedłożonych w sprawie dowodów, w odniesieniu do nieruchomości skarżącego utrzymano stan istniejący w dokumentacji ewidencji gruntów przed uchwaleniem planu co do rolniczego użytkowania tych działek. Jednocześnie jednak, w zapisach § 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z pkt 1 lit. g zaskarżonej uchwały ustalono ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 1R. Przyjęto bowiem, że na tych terenach wyklucza się lokalizację budynków innych niż budynki inwentarskie o obsadzie do 210 DJP oraz jednokondygnacyjne budynki gospodarcze związane z gospodarstwem rolnym - w odległości do 100 m od istniejącej zabudowy zagrodowej, a także budynki telekomunikacyjnych urządzeń przekaźnikowych, w tym wieżowych stacji bazowych. Poprzez wprowadzenie ograniczeń dotyczących zagospodarowania nieruchomości nr a i c, wpływających na sposób korzystania z nieruchomości, zaskarżony akt niewątpliwie kształtuje przysługujące skarżącemu prawo współwłasności w zakresie uprawnień zabudowy ww. nieruchomości. Zauważyć ponadto trzeba, że pomimo istnienia na nieruchomości nr a zabudowy w postaci budynku mieszkalnego oraz gospodarczego, na skutek wprowadzenia zapisów § 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. g oraz ust. 2 pkt 2 planu, na nieruchomości tej, położonej na obszarze oznaczonym 1R, wykluczono lokalizację takich budynków, a przez to również remont, przebudowę i rozbudowę budynków już istniejących (w tym domu mieszkalnego na działce nr a). Według § 22 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 planu, tego rodzaju prace dopuszczone są jedynie w odniesieniu do terenów zabudowy zagrodowej oznaczonych na rysunku planu symbolami RM. Skarżący wprawdzie nadal będzie więc mógł realizować uprawnienie do korzystania z ww. nieruchomości, jednak zauważyć trzeba, że przez ograniczenie nowej zabudowy lub rozbudowy, w istocie nie będzie mógł w sposób swobodny korzystać ze swoich nieruchomości. Jak trafnie podniesiono w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14), prawo do zabudowy jest jednym z elementów korzystania z nieruchomości. Skoro natomiast prawo własności podlega ochronie na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP, to już tylko na podstawie powyższych ustaleń planu należało przyjąć, że skarżącemu przysługuje interes prawny do kwestionowania postanowień zaskarżonej uchwały.

Istotną okolicznością przemawiającą za przyjęciem istnienia po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi jest również wynikający z dokumentacji fakt, że nieruchomość nr a, choć przeznaczona została w planie na cele rolnicze, to zabudowana jest budynkiem gospodarczym oraz budynkiem mieszkaniowym przeznaczonym na stały pobyt ludzi, a jednocześnie - podobnie jak nieruchomość nr c - położona jest w bliskiej odległości od terenów przeznaczonym na elektrownie wiatrowe. Zarówno w planie, jak i w sporządzonej na jego potrzeby "Prognozie oddziaływania na środowisko" z lipca 2009 r., negatywny zasięg oddziaływania elektrowni został określony na 500 m od turbiny wiatrowej. Taki też zakres oddziaływania w odniesieniu do potencjalnej lokalizacji turbin wiatrowych na obszarze [...] - "[...], [...]" został oznaczony na rysunku planu. Z rysunku tego wynika przy tym jednoznacznie, że w przedstawionym układzie lokalizacji turbin wiatrowych nieruchomość skarżącego nr a, zabudowana budynkiem mieszkalnym, niewątpliwie znajduje się w zasięgu negatywnego oddziaływania, które zgodnie z prognozą oddziaływania na środowisko może spowodować pogorszenie warunków zdrowotnych na terenach mieszkaniowych z powodu emisji fal akustycznych (dźwięku) i infradźwięków, błysków słonecznych odbijających się od łopat wiatraków oraz emisji promieniowania niejonizujacego. W prognozie przyjęto ponadto, że odległością bezpieczną pod względem zachowania dopuszczalnych norm hałasu jest strefa ok. 500 m od masztu elektrowni (s. 18). Zauważyć należy, że w myśl zapisu § 23 ust. 4 pkt 4 planu, lokalizacje turbin wiatrowych uwidocznione na rysunku planu są postulatywne (nieobowiązujące), a działka nr a tylko częściowo znajduje się w zakresie oddziaływania jednej z oznaczonych turbin. Niemniej jednak należy mieć na uwadze, że ta nieruchomość skarżącego jest wykorzystywana na cele mieszkaniowe, a podane przez organ odległości były jedynie wartościami przybliżonymi. Nie można więc wykluczyć, że turbiny wiatrowe planowane na obszarze nr [...] - "[...], [...]" będą negatywnie oddziaływać na nieruchomość nr a nie tylko w sytuacji, gdy zostaną zrealizowane w lokalizacji tożsamej z przedstawioną na rysunku planu, czy też zarówno na tę nieruchomość, jak i na działkę nr c, przy innej, dopuszczalnej według planu lokalizacji, w tym także takiej, która może skutkować skumulowanym oddziaływaniem poszczególnych turbin, skoro plan nie określa ich konkretnej lokalizacji. Wskazać też trzeba, że Sąd uwzględnił fakt, iż uchwałą Rady Gminy Rudniki z dnia 21 sierpnia 2012 r., Nr XV/133/2012, zmieniony został zapis § 12 ust. 3 planu, który w pierwotnym brzmieniu zakładał, że hałas emitowany przez turbiny nie może powodować przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu określonych w przepisach odrębnych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości większej niż 500 m od granicy terenów, na których dopuszcza się lokalizację turbin wiatrowych (tj. terenów oznaczonych symbolem Rw). W wyniku wprowadzonej zmiany, w omawianym § 12 ust. 3 uchwały ustalono, że na granicy terenów istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej emisja hałasu pochodzącego z elektrowni wiatrowych nie może przekraczać dopuszczalnych wartości określonych w przepisach odrębnych, przy czym: przeznaczenie planowanej zabudowy należy przyjmować zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku ich braku, zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki (pkt 1), natomiast dopuszczalne wartości hałasu należy przyjmować: dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej - bezpośrednio jak w przepisach odrębnych, a dla terenów zabudowy mieszanej - jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 2). W "Prognozie oddziaływania na środowisko" z marca 2012 r., sporządzonej na potrzeby zmian wprowadzanych do planu wskazano, że powyższa zmiana uwzględnia jednoznaczną ochronę terenów zabudowy mieszkaniowej przed hałasem. Należy jednak dostrzec, że nieruchomości skarżącego w planie miejscowym nie zostały oznaczone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i zgodnie z planem zabudowa mieszkaniowa, zarówno istniejąca, jak i planowana, przewidziana została tylko na terenie zabudowy zagrodowej. Jednocześnie, zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały zmieniającej, rysunki planu, które wyznaczają też zakres pola oddziaływania turbin wiatrowych w ich potencjalnej lokalizacji, pozostały bez zmian. Dlatego, mając na uwadze także zmiany wprowadzone uchwałą Nr XV/133/2012 Rady Gminy Rudniki z dnia 21 sierpnia 2012 r. w zapisach § 23 ust. 4 pkt 1 i 2 planu odnośnie dopuszczenia większej mocy oraz większej wysokości elektrowni wiatrowych, nie można wykluczyć, że zakres negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych obejmie działki skarżącego, zwłaszcza jeśli uwzględnić, że uchwalając plan, a następnie wprowadzając w nim zmiany, nie uwzględniono tego, że nieruchomość skarżącego jest zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym.

W ocenie Sądu, zgodzić się należy z poglądem, że w sprawach, w których przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działki strony skarżącej nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie (por wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., II OSK 1990/12). Odnośnie sposobu rozumienia omawianego interesu prawnego, zasadne jest również, w przekonaniu Sądu, odwołanie się do celnej argumentacji NSA, przedstawionej w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2479/12, wyrażonej wprawdzie w odmiennym stanie faktycznym, jednak adekwatnej w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zważywszy wskazane już wyżej zarówno bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżącego z terenem przeznaczonym w zaskarżonej uchwale pod budowę elektrowni wiatrowych, jak i brak precyzyjnego określenia w planie lokalizacji turbin, a przez to również zasięgu ich oddziaływania. W powołanym wyroku wywiedziono, że interes prawny osoby posiadającej nieruchomość w sąsiedztwie farmy wiatrowej chroniony jest przepisem art. 140 K.c. kształtującym wykonywanie prawa własności, a także art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodnie bowiem z ostatnio powołanym przepisem, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Według NSA, na tej podstawie można sformułować tezę, że o ile nieruchomości leżą w sąsiedztwie, a nadto ustalenia planu otwierają szerokie możliwości przed właścicielem jednej z nich w zakresie wykonywania prawa własności, to z reguły ustalenia planu dla jednej nieruchomości naruszać będą interes prawny właściciela innych, sąsiednich (znajdujących się w sferze oddziaływania) nieruchomości. W związku z tym ustalenia planu miejscowego mają oczywisty wpływ na stosunki sąsiedzkie. Można powiedzieć, że jeżeli właściciel jednej nieruchomości zgodnie z ustaleniami planu może więcej, to właściciel sąsiedniej nieruchomości będzie musiał więcej znieść. W niniejszej sprawie uchwalenie planu miejscowego umożliwia właścicielowi nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości skarżącego szersze wykonywanie prawa własności przez możliwość zabudowy swej nieruchomości planowanymi elektrowniami wiatrowymi, co ma bezpośredni wpływ na zakres wykonywania prawa własności przez stronę skarżącą, gdyż tym samym musi ona więcej znosić. W tych okolicznościach, także z tego powodu Sąd stwierdził, że T. B. ma legitymację w kwestionowaniu postanowień zaskarżonej uchwały (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14 oraz WSA w Opolu w wyroku z 5 grudnia 2013 r., II SA/Op 119/13).

Rozważając nadal naruszenie interesu prawnego skarżącego zauważyć ponadto trzeba, że dla rozstrzygnięcia kwestii istnienia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może mieć znaczenia, czy strona skarżąca w treści wniesionej skargi wystarczająco wykazała naruszenie swego interesu prawnego, ale to, czy takie naruszenie obiektywnie nastąpiło. Powinno to zostać sprawdzone przez sąd administracyjny, gdyż z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. nie jest on związany zarzutami skargi (tak: NSA w wyroku z 14 września 2012 r., II OSK 1535/12). Dlatego ustalając legitymację skargową T. B. w niniejszej sprawie, Sąd wziął pod uwagę także okoliczności wynikające wprost z przedłożonej dokumentacji. Dla dokonania ustaleń w tym zakresie nie mogła mieć natomiast znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że przyjęte do uchwalenia planu mapy z zasobu geodezyjnego nie przedstawiały faktycznego sposobu zagospodarowania działki skarżącego, tj. z winy właściciela nieruchomości, który wszelkie zmiany powinien zgłosić do ewidencji gruntów i budynków, nie oznaczono na nich istniejących budynków. Jeszcze raz zaakcentować trzeba, że naruszenie interesu prawnego ma obiektywny charakter i nie jest zależne od winy jakiegokolwiek podmiotu. Ponadto, znaczenia nie miał także argument, że przyszłe możliwe oddziaływanie planowanych turbin wiatrowych będzie rozpatrywane w toku dalszych postępowań związanych z procesem budowlanym, czyli w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. O ile bowiem w postępowaniach tych będzie analizowany wpływ projektowanych inwestycji na interes osób trzecich, to jednak dostrzec trzeba, że zgodnie z art. 80 ust. 2 powołanej już wyżej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami planu, a w zakresie postępowania dotyczącego oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uwzględnia się usytuowanie przedsięwzięcia, biorąc pod uwagę uwarunkowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie różnego rodzaju obszarów chronionych. Tymczasem zaskarżony w niniejszej sprawie plan miejscowy ustala, że działki nr a i c znajdują się na terenie rolniczym, na którym wprowadzono ograniczenie w zakresie zabudowy mieszkaniowej. Z tego też względu nie można wykluczyć, że realizacja przewidzianych w planie turbin wiatrowych spowoduje niedozwolone oddziaływanie na nieruchomości skarżącego i przez to też wskazane okoliczności nie mogą stanowić o braku naruszenia interesu prawnego skarżącego.

Naruszenia bezpośredniego interesu prawnego skarżącego, w ocenie Sądu, nie można natomiast przyjąć w odniesieniu do działki nr b, która nie została objęta zapisami planu miejscowego i znajduje się poza granicami terenu objętego planem, co bezspornie wynika z dokumentacji planistycznej. Nieruchomość ta, podobnie jak znajdujące się w jej pobliżu nieruchomości położone na granicy terenu objętego zapisami planu, przeznaczona jest na cele rolnicze i nie jest wykorzystywana na stały pobyt ludzi. Zgodnie z planem, dla terenów rolniczych objętych jego zapisami, nie przewidziano takiego zagospodarowania ww. działek, które mogłoby w jakikolwiek sposób wpływać na przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr b. Ponadto część terenów rolniczych położonych w niewielkim oddaleniu od nieruchomości skarżącego przeznaczono w planie pod zalesienie. Dla tych terenów również nie przyjęto w planie ustaleń, które mogłyby stanowić dla ich właścicieli podstawę do podejmowania działań, mogących ponad przeciętną miarę zakłócać korzystanie przez skarżącego z nieruchomości nr b. Skoro natomiast nieruchomość ta nie jest aktualnie wykorzystywana na stały pobyt ludzi, to nie można również przyjąć, że do naruszenia interesu skarżącego w zakresie prawa współwłasności nieruchomości nr b może dojść na skutek przeznaczenia w planie miejscowym części objętych nim nieruchomości pod lokalizację elektrowni wiatrowych. Tereny o takim przeznaczeniu znajdują się w dalszej odległości od nieruchomości nr b, a zlokalizowanie na nich elektrowni wiatrowych nie będzie powodowało zagrożenia w korzystaniu przez skarżącego z tej nieruchomości w celach rolniczych. Nie będzie także stanowić zagrożenia dla zdrowia skarżącego z uwagi na brak oddziaływania tych inwestycji na jego nieruchomość w granicach, jakie uwzględniane są dla terenów wykorzystywanych na stały pobyt ludzi.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, w zakresie naruszenia przepisów prawa przez zaskarżoną uchwałę należy mieć na względzie, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 ustawy, który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności uchwał na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w jego aktualnym brzmieniu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści tej regulacji jednoznacznie wynika, że ustawodawca rozróżnia pojęcie "zasady sporządzania planu" oraz pojęcie "tryb sporządzania planu". Tryb sporządzania odnosi się niewątpliwie do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Natomiast zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zamieszczonych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Podkreślić też trzeba, że zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania planu miejscowego, ustawodawca jako przesłankę stwierdzenia nieważności wprowadził istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny.

Dokonując oceny na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy Sąd stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszono zasady i tryb sporządzania planu miejscowego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona na podstawie stanu prawnego obowiązującego w okresie uchwalania kontrolowanego aktu, do stosowania którego zobowiązane były wówczas organy gminy, a więc od dnia 2 września 2008 r., kiedy podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, do dnia 27 kwietnia 2010 r., tj. do daty podjęcia zaskarżonej uchwały.

Odnośnie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących trybu sporządzenia planu w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że na mocy art. 9 ustawy, przy sporządzaniu planów miejscowych wiążące dla organów gminy są ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (ust. 4), przy czym celem studium jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (ust. 1). Stosownie do wskazanej regulacji przyjąć należy, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego w ujęciu systemowym, a więc w zakresie całej procedury planistycznej. Kluczowym momentem, od którego można mówić o studium w rozumieniu ustawy jest natomiast jego uchwalenie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy. To samo dotyczy uchwał o zmianie studium. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, drogę do sporządzenia projektu planu miejscowego otwiera z kolei podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem takiej uchwały, stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy, organ wykonawczy gminy musi jednak uzyskać odpowiednie analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Już na tym etapie procedury planistycznej Gmina ma zatem obowiązek zbadania przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które w tym momencie musi już być uchwalone (por. wyrok NSA z 24 listopada 2015 r., II OSK 717/14).

W rozpoznawanej sprawie uchwała Nr XVIII/144/08 o przystąpieniu do sporządzenia planu została podjęta w dniu 2 września 2008 r., czyli wprawdzie w czasie obowiązywania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki, jednak przed jego zmianą, dokonaną uchwałą Rady Gminy Rudniki Nr XXIII/181/09 z dnia 3 lutego 2009 r. W pewnym więc okresie procedowanie w sprawie wprowadzenia zmian w studium, do których przystąpiono już na podstawie uchwały Nr IV/19/06 z dnia 28 grudnia 2006 r., oraz uchwalenia miejscowego planu odbywało się równolegle. Z części tekstowej zmiany studium wynika przy tym, że zmiana wymagała wprowadzenia licznych uzupełnień do dotychczas obowiązującego dokumentu i w ramach zmiany studium sporządzony został nowy tekst oraz nowy rysunek. Treść studium ma natomiast stanowić podstawę i punkt wyjścia dla prac planistycznych. Prace dotyczące uchwalenia kwestionowanego w niniejszej sprawie planu mogły zatem rozpocząć się dopiero od dnia wejście w życie uchwały zmieniającej zapisy studium. Podjęcie i częściowe prowadzenie prac planistycznych w czasie obowiązywania studium, które następnie zostało zmienione, należy natomiast uznać za naruszenie trybu i zasad sporządzania miejscowego planu.

Wskazana powyżej wadliwość nie była jednak zasadniczą nieprawidłowością uzasadniającą stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zauważyć bowiem trzeba, że art. 17 ustawy określa kolejne etapy trybu sporządzenia planu miejscowego. Prawidłowość podejmowania czynności określonych w tym przepisie ma natomiast istotne znaczenie dla dokonania oceny na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 17 pkt 2 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. W niniejszej sprawie Wójt Gminy Rudniki pismami z dnia 12 listopada 2008 r. wystosował w trybie art. 17 pkt 2 ustawy zawiadomienie do instytucji i organów właściwych do dokonania uzgodnień i opiniowania, wśród których nie znalazła się jednak właściwa miejscowo izba rolnicza. Tymczasem przepis art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o izbach rolniczych (Dz. U. z 2002 nr 101, poz. 927, z późn zm.), obowiązujący również w dacie prowadzenia procedury planistycznej i podejmowania zaskarżonej uchwały, stanowi, że organy administracji rządowej w województwie oraz organy samorządu terytorialnego zasięgają opinii właściwej miejscowo izby o projektach aktów prawa miejscowego dotyczących rolnictwa, rozwoju wsi i rynków rolnych, z wyjątkiem przepisów porządkowych. Na gruncie powyższych przepisów wyrażony został pogląd, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczeniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odnosi się do rolnictwa, co oznacza, że w trakcie procedury jej uchwalania należy pozyskać również opinię właściwej miejscowo izby rolniczej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1587/13). Analogicznie ocenić należy kontrolowaną w niniejszym postępowaniu uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Rudniki w zakresie niezbędnym do realizacji zespołu elektrowni wiatrowych. W związku z tym stwierdzić trzeba, że w ramach procedury poprzedzającej podjęcie zaskarżonej uchwały nie uzyskano opinii Izby Rolniczej w Opolu, na skutek czego doszło do naruszenia w sposób istotny trybu sporządzania planu, w zakresie art. 17 pkt 2 ustawy.

Kolejnym stwierdzonym przez Sąd w niniejszej sprawie istotnym naruszeniem trybu sporządzenia planu był fakt, że prognoza skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu została opracowana przez architekta, czyli przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym. Zgodnie natomiast z art. 17 pkt 5 ustawy wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36. Postanowienia art. 36 ustawy dotyczą wprawdzie roszczeń odszkodowawczych właścicieli i opłaty planistycznej, jednak mówią również o wzroście i obniżeniu wartości nieruchomości. Tym samym więc, aby fakt taki ustalić, należy posiłkować się treścią art. 37 ustawy, który w ust. 11 wyraźnie stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przyjąć należy, że każde uchwalenie lub zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie rodziło skutki finansowe nie tylko w stosunku do właścicieli nieruchomości, których działki albo zyskają, albo stracą na wartości, ale również dla gminy, która także będzie musiała ponosić skutki finansowe z tym związane. Zgodnie zaś z ustawą o gospodarce nieruchomościami - osobami, które wyłącznie zajmują się takimi sprawami są rzeczoznawcy majątkowi, a nie architekci. W myśl art. 174 ust. 3a w pkt. 3 tej ustawy, to rzeczoznawca majątkowy może sporządzać opracowania i ekspertyzy, nie stanowiące operatu szacunkowego, dotyczące: skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., II OSK 1587/13). Z tych względów prognozę skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 ustawy, mógł sporządzić tylko rzeczoznawca majątkowy. Sporządzenie zatem tego dokumentu przez architekta, który wskazany został jako opracowujący prognozę, a nie przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiło o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu w zakresie art. 17 pkt 5 ustawy w związku z naruszeniem zasad obowiązujących przy sporządzeniu prognozy na potrzeby planu miejscowego. Podkreślić trzeba, że prognozowanie skutków finansowych uchwalenia planu jest istotnym elementem tej procedury dla ewentualnego ustalania racjonalności proponowanych ustaleń projektu, a także ekonomicznych konsekwencji decyzji planistycznych w tym przyszłych ewentualnych obciążeń gminy związanych z ich przyjęciem. Prognoza finansowa jest wiec dokumentem niezwykle istotnym i dlatego konieczne jest aby została sporządzona w sposób zgodny z przepisami prawa.

Konsekwencją wskazanych powyższej istotnych naruszeń w zakresie trybu sporządzenia zaskarżonego planu miejscowego była konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W tej sytuacji zbędne stało się dokonywanie szczegółowej analizy treści poszczególnych zapisów planu w kontekście pozostałych zarzutów skargi. Zauważyć przy tym trzeba, że w skardze zakwestionowano również zapisy uchwały określające wymogi w zakresie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz zasady zagospodarowani i zabudowy takich terenów, do których skarżący nie ma tytułu prawnego. Kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana przez sąd administracyjny ograniczona jest natomiast do badania legalności postanowień planu w granicach naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Jednocześnie, dokonywana ocena nie może dotyczyć celowości czy słuszności przyjętych w planie zapisów i ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie do tego, mając na uwadze naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikającego z prawa własności nieruchomości przeznaczonej na cele rolnicze, w pobliżu której w zaskarżonej uchwale przewidziano lokalizację elektrowni wiatrowej, Sąd nie mógł badać zapisów planu dotyczących innych terenów przeznaczanych pod lokalizację elektrowni wiatrowych.

Niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie uzyskano zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o jakiej mowa w art. 17 pkt 8 ustawy. Przepis art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w jego brzmieniu jakie obowiązywało w okresie uchwalania zaskarżonego planu miejscowego), zawiera natomiast wymóg uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w razie gdy zwarty obszar gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, przekracza 0,5 ha. Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym już wyżej wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r. uznał, że pojęcie "zwarty obszar projektowany do przeznaczenia" należy odnosić do obszaru dokonywanej zmiany przeznaczenia. W takim przypadku nie chodzi wyłącznie o działkę, na której ma być zrealizowany obiekt budowlany, ale również o działki, których przeznaczenie musi zostać zmienione, aby powstały w przyszłości obiekt budowlany mógł być zgodnie z jego przeznaczeniem wykorzystywany tzn. w razie realizacji inwestycji wraz z koniecznością wydzielenia drogi zarówno działka przeznaczona pod drogę, jak i działka przeznaczona pod zabudowę będą stanowiły wspólnie zwarty obszar projektowy. Obecnie bowiem działka ewidencyjna jest jedynym kryterium obszarowym, do którego można odnosić art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a którego stosowanie nie pozwala na obejście tego przepisu. Poza tym nie może ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady. Zmiana przeznaczenia obejmuje zatem cały obszar wyznaczony, jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Stwierdzić zatem należy, że przez "zwarty obszar", o jakim mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć teren gruntów rolnych, na którym wyłączeniu z produkcji rolnej podlegałyby niewielkie odrębne powierzchnie takich gruntów. Tym samym, jeżeli gmina projektuje przeznaczenie danego terenu rolnego na cele nierolne, to obowiązek uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji rolnej dotyczy nie pojedynczych enklaw gruntu, ale całego terenu, w granicach obszaru objętego planem lub jego zmianą, w ramach którego cele nierolne mogą być realizowane. Obszarem projektowania, jako jednostką planistyczną nie jest wyłącznie działka lub działki gruntu w rozumieniu prawno-geodezyjnym, lecz powierzchnia przestrzenna objęta granicami linii ujętych na mapie stanowiących załącznik do skarżonej uchwały (a nie granicami poszczególnych działek przeznaczonych pod budowę poszczególnych turbin wiatrowych). Tak więc obszar projektowany to obszar funkcjonalno-przestrzenny, a nie prawno-geodezyjny. Zgoda ministra, określona w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi natomiast element procedury planistycznej i dotyczy planowania przestrzennego; nie jest natomiast elementem procedury budowlanej w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc w świetle tego przepisu nie ma znaczenia, jaka będzie faktyczna powierzchnia zabudowy gruntu turbinami wiatrowymi. Normatywne znaczenie ma to, jaka jest powierzchnia całego obszaru przewidzianego pod taką inwestycję, gdyż lokalizacja poszczególnych turbin oraz całego kompleksu parku wiatrowego, w efekcie przeprowadzonego procesu o pozwolenie na budowę może ulec istotnym zmianom i przesunięciom, co musiałoby pociągać za sobą konieczność przeprowadzenia procedury planistycznej od początku.

Zaskarżony w niniejszej sprawie plan przewiduje budowę 33 elektrowni wiatrowych na sześciu wydzielonych obszarach, a ponadto wyznacza rezerwy terenowe pod przyszłą budowę lub rozbudowę dróg publicznych (§ 17) oraz dopuszcza wydzielenie działki stacji transformatorowej i wyłączenie z produkcji rolnej na potrzeby stacji powierzchni gruntów do 0,5 ha (§ 20 ust. 2 i 3). Przewiduje przy tym w § 13 ust. 2, że powierzchnia zwartego obszaru gruntów rolnych, na którym w wyniku realizacji ustaleń niniejszej uchwały ustanowiony zostanie inny niż rolniczy sposób zagospodarowania terenu, nie może przekraczać 0,5 ha - dla gruntów rolnych III klasy bonitacyjnej. W § 23 ust. 4 pkt 10 uchwały dla terenów rolniczych, na których możliwa jest lokalizacja elektrowni wiatrowych (1Rw, 2Rw i 3Rw) dodatkowo ustalono natomiast, że przy każdej elektrowni można wykonać: plac montażowo-eksploatacyjny o powierzchni nie większej niż 0,15 ha i dojazd o szerokości 4-6 m, przy czym łączna powierzchnia terenu zajętego przez jedną elektrownię wiatrową wraz z dojazdem nie może przekroczyć 0,5 ha. Z kolei, w prognozie oddziaływania na środowisko stwierdzono, że gleby III klasy bonitacyjnej występują na niewielkich obszarach powierzchni, głównie w południowej części obszaru 3 (s. 9), na której przewiduje się lokalizację 9 turbin.

W realiach rozpoznawanej sprawy, zważywszy liczbę planowanych turbin oraz postulatywny charakter zapisów planu odnośnie lokalizacji każdej z nich, na gruncie dotychczas powiedzianego należy przyjąć, że przy sporządzaniu planu obowiązkiem Gminy było również ustalenie wielkości powierzchni gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, znajdujących się w granicach obszaru objętego planem, projektowanego do przeznaczenia pod budowę elektrowni wiatrowych i na tej podstawie dokonanie oceny w kontekście konieczności uzyskania wymaganej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, czego jednak nie dokonano.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 240 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu - Dz. U. z 2013 r. poz. 490) oraz opłatę od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, Sąd w punkcie drugim sentencji wyroku orzekł na wniosek skarżącego, na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a.