Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Bożena Popowska sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 424/14 w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wpis do ewidencji szkół i placówek oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 424/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi I. P. na bezczynność Prezydenta W. w sprecyzowanym w sentencji przedmiocie stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił wniosek o wymierzenie grzywny, umorzył postępowanie w pozostałym zakresie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wskazano w jego uzasadnieniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. I. P. złożyła:

1. zgłoszenie zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych dotyczącej prowadzenia Punktu Przedszkolnego "[...]" przy ulicy [...] w W., z żądaniem przekształcenia punktu w przedszkole,

2. zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "[...]" ulica [...] w W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], Prezydent W. odmówił wpisu do w/w ewidencji. Od powyższej decyzji I. P. złożyła odwołanie do Mazowieckiego Kuratora Oświaty, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2014 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Prezydent W. poinformował I. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu Niepublicznego Przedszkola "[...]" do ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwał ją do złożenia na podstawie art. 82 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w terminie 7 dni pozytywnej opinii o zabezpieczeniu przeciwpożarowym dopuszczającej lokal przy ul. [...] w W. do prowadzenia przedszkola. W dniu [...] maja 2014 r. I. P. skierowała do Prezydenta W. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie pismem z dnia [...] maja 2014 r. W tym samym dniu wnioskodawczyni złożyła zażalenie do Mazowieckiego Kuratora Oświaty w Warszawie na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś pismem z dnia [...] maja 2014 r. skargę na bezczynność Prezydenta W. Wniosła w niej o zobowiązanie tego organu do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni oraz do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, o orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta W. wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, iż nie pozostaje w bezczynności, bowiem w dniu [...] maja 2014 r. wydał decyzję nr [...].

W dniu [...] lipca 2014 r. skarżąca złożyła pismo procesowe, w którym ustosunkowała się do nadesłanej odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż organ do dnia wniesienia skargi pozostawał bezczynny w niniejszej sprawie, a bezczynność ustała w toku postępowania sądowego. Wskazał, że decyzją Mazowieckiego Kuratora Oświaty z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylona została do ponownego rozpatrzenia decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2014 r., którą odmówiono skarżącej wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto W. Przedszkola Niepublicznego "[...]". Decyzję tę organ otrzymał, jak sam podał, [...] kwietnia 2014 r. Do dnia wniesienia skargi, pomimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a., sprawa nie została załatwiona, jak również skarżąca nie została zawiadomiona o przyczynie zwłoki ani nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. Jednakże w dniu [...] maja 2014 r. Prezydent W. wydał decyzję nr [...], która została doręczona skarżącej w dniu [...] czerwca 2014 r. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. Mazowiecki Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy tę decyzję. Nie miał zatem Sąd I instancji wątpliwości, że w dacie orzekania przezeń organ nie pozostawał już w bezczynności. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie przepisu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Równocześnie Sąd I instancji wskazał, iż jak wynika z orzecznictwa wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do brzmienia art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSAiWSA 2013/1/7, Lex nr 1271778). Zatem należało ocenić charakter bezczynności. Zdaniem Sądu meriti okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezydenta W. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z milczenia organu bądź też lekceważącego stosunku do rozpatrzenia sprawy. Spowodowana została koniecznością wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zabezpieczenia przeciwpożarowego pozwalającego na dopuszczenie lokalu do prowadzenia przedszkola. W tym celu organ zwrócił się do skarżącej (jednakże dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r.) o nadesłanie w terminie 7 dni pozytywnej opinii. Skarżąca na to wezwanie przesłała w dniu [...] maja 2014 r. "Informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczeństwo pożarowe Przedszkola Niepublicznego [...]", nie dołączając opinii Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej. Tym samym zaistniała już w ocenie Sądu Wojewódzkiego przesłanka do wydania decyzji, co nastąpiło jednakże dopiero w dniu [...] maja 2014 r. Sąd ten nie doszukał się również powodu do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a, który to środek ma przede wszystkim charakter dyscyplinujący, a w dalszej kolejności represyjny i prewencyjny. Wskazane wyżej okoliczności, które doprowadziły do stanu bezczynności, nie wymagały w niniejszej sprawie sięgania po środki prewencyjne i represyjne, zaś wobec ustania bezczynności, cel dyscyplinujący grzywny odpadł. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 2, oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak sentencji opisanego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 powołanej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent W., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 35 K.p.a., w szczególności § 3 i 5, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do stanowiska organu oraz jego oceny, w szczególności do zarzutów formalnych i merytorycznych,

wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała przede wszystkim, że naruszenie art.149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 35 K.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegać miało na mylnym rozumieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 35 K.p.a. oraz nieodkodowaniu, niezrekonstruowaniu z nich norm prawnych nakazujących przy obliczaniu terminów załatwiania spraw administracyjnych, w tym z art. 35 § 3 K.p.a., nie wliczać terminów wymienionych w art. 35 § 5 K.p.a. Przyjmując wadliwą konstrukcję prawną Sąd I instancji bezspornego stanu faktycznego ustalonego w sprawie nie zastosował odpowiednio, tj. nie podciągnął pod hipotezę wskazanej wyżej normy prawnej. W efekcie sąd niewłaściwie przyjął, że organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], z przekroczeniem terminu miesięcznego z art. 35 § 3 K.p.a. i mylnie zarzucił, że tym samym dopuścił się bezczynności. Na tak wadliwie sformułowanej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność, chociaż bezczynności nie było. Tym samym rażąco naruszył art. 149 § 1 P.p.s.a. Pomiędzy tym uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi w ocenie autorki skargi kasacyjnej bezpośredni związek przyczynowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O wadliwości uzasadnienia skarżonego wyroku stanowi także okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów, ani merytorycznych, ani formalnych zawartych w odpowiedzi organu na skargę na bezczynność i nie przedstawił ich oceny. Dla przykładu autorka skargi kasacyjnej podała, że Sąd nie wypowiedział się odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 5 K.p.a., czy też zarzutu wniesienia skargi na bezczynność organu z dnia 26 maja 2014 r. przed wyczerpaniem, w myśl art. 52 § 1 P.p.s.a., środków zaskarżenia, to jest przed rozpatrzeniem zażalenia strony przez Mazowieckiego Kuratora Oświaty. W ten sposób Sąd I instancji naruszył treść art. 141 § 4 P.p.s.a. Stopień tego naruszenia jest w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie istotny, ponieważ gdyby Sąd I instancji rozpoznał zarzuty organu, to najprawdopodobniej nie popełniłby błędu wadliwej subsumcji przepisów art. 35 K.p.a., nie przyjąłby mylnie bezczynności organu i nie uwzględniłby skargi strony na bezczynność. Jak bowiem wskazano w odpowiedzi na skargę efektywny termin do wydania decyzji (od [...] kwietnia do [...] maja 2014 r.) upływał pod koniec czerwca 2014 r., a sprawę załatwiono w dniu [...] maja 2014 r. Tym bardziej, gdy zważyć na konieczność zgromadzenia materiału dowodowego i destrukcję strony. Ostatecznie na rozprawie uzupełniono wnioski kasacyjne o możliwość zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. P. nie zgodziła się z podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż została oparta na nieusprawiedliwionej podstawie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest on bowiem uprawniony do wykraczania poza ramy zaskarżenia i przedstawionych zarzutów.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że doszło do bezczynności organu i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zarzuty dotyczące motywów zaskarżonego wyroku, gdyż doprowadzić one mogły do konkluzji o braku rozpoznania istoty sprawy, a w konsekwencji do uchylenia się tego orzeczenia spod kontroli instancyjnej. Okazały się one jednak nietrafne. Sąd meriti bowiem ocenił wszystkie okoliczności sprawy i dał temu wyraz w motywach zaskarżonego wyroku. Wskazał bowiem, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, wykazując iż załatwienie sprawy nastąpiło w toku postępowania sądowego i po upływie przepisanego terminu. To, czy uczynił to poprawnie, a więc czy uwzględnił wywody skarżącego kasacyjnie oraz właściwe przepisy, jest już innym zagadnieniem. Poczynione ustalenia stały się asumptem wniosku o bezczynności, jego charakterze i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, przede wszystkim, oprócz ustaleń faktycznych, rozważania prawne, które pozwalają na kontrolę instancyjną. Zresztą zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a. z zasady nie może być samodzielną podstawą kasacyjną (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Co prawda w motywach skargi kasacyjnej powiązano ten zarzut z zarzutem uchybienia innym przepisom postępowania, wszak uczyniono to nieskutecznie. Zarzucane naruszenie przepisu art. 35 § 5 K.p.a. będzie przedmiotem rozważań w ramach drugiego zarzutu, zaś do naruszenia przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. nie doszło. Przepis ten wymaga wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Jak wynika z akt sprawy skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność przed wniesieniem skargi, a więc wyczerpała ów tryb. Co prawda nie dała organowi wyższego stopnia możliwości ustosunkowania się do niego, lecz ta okoliczność nie mogła skutkować odrzuceniem skargi, bo wystarczające jest wniesienie zażalenia, skoro cytowany przepis wymaga wyczerpania trybu zaskarżenia.

Jeśli zaś chodzi o dalsze zarzuty, przyszło dostrzec, że w ramach zarzutu uchybienia przepisowi art. 149 § 1 P.p.s.a. podniesiono naruszenie przepisu art. 35 § 3 i 5 K.p.a., gdyż dalszych jego jednostek redakcyjnych mnie sprecyzowano. Tymczasem przepis art. 35 § 3 K.p.a. nie miał w sprawie zastosowania, gdyż z mocy § 4 art. 35 K.p.a. przepisy mogą określać inne terminy załatwienia spraw. Trzeba więc wskazać, że w przypadku sprecyzowania takiego terminu, przepis go ustanawiający, jako szczególny, ma pierwszeństwo w stosowaniu przed w/w. W niniejszej sprawie w tej materii do głosu dochodzi przepis art. 82 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, przewidujący termin 30 dni od daty zgłoszenia na dokonanie wpisu do ewidencji szkół i placówek. Co prawda różnica pomiędzy terminem miesiąca i 30 dni jest niewielka, wszak niestosowanie tego terminu w sprawie powoduje, iż przepis art. 35 § 3 K.p.a. nie mógł zostać naruszony. Jeśli zaś chodzi o przepis art. 35 § 5 K.p.a., to jego zastosowanie w sprawie było możliwe. Niemniej jednak w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna go rozumieć jak tego chce skarżący kasacyjnie, nawet gdyby przyjąć korzystną dla organu interpretację tej regulacji i uznać, że pozwala ona w niniejszej sprawie na liczenie terminu przewidzianego dla załatwienia danej sprawy od dnia, w którym nastąpił zwrot akt organowi I instancji po rozpatrzeniu odwołania. Miało to miejsce w dniu [...] kwietnia 2014 r., a nie jak podaje się [...] kwietnia 2014 r., co wynika z akt administracyjnych. Zatem od tej daty w okolicznościach tej sprawy można było uwzględnić czas opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Składanie środków zaskarżenia, czy prowadzenie postępowania dowodowego nie powinny mieć wpływu na bieg terminu, są to bowiem czynności dozwolone prawem, które gdy wywołują opóźnienie powinny skutkować zawiadomieniem o niemożności załatwienia sprawy w przepisanym terminie. Natomiast wezwanie strony, aby w określonym terminie dokonała potrzebnej czynności procesowej nie stoi na przeszkodzie wydaniu odpowiedniego rozstrzygnięcia, jeśli po upływie terminu strona czynności nie dokonała. W sprawie dowodzi się nieprzedłożenia przez I. P. w zakreślonym terminie opinii przeciwpożarowej, wszak nie doprowadziło to do wydania decyzji. Trzeba też dostrzec, iż niepodobna liczyć terminu do załatwienia sprawy od dnia zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania datowanego na [...] kwietnia 2014 r., gdyż ono zostało już wszczęte podaniem strony, a zawiadomienie to jako zbędne było czynnością pozorną. Wreszcie wezwanie o przedstawienie dowodów nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2014 r., a więc po upływie 11 dni od zwrotu akt przez organ odwoławczy. Skoro więc zakreślono termin 7 dniowy na wykonanie tego wezwania, to uwzględniając okres doręczenia, po ok. 14 dniach można było wydać decyzję. Czyli już w dniu 6 maja tegoż roku. Tymczasem nastąpiło to [...] maja. Do tego czasu można było też z urzędu uzupełnić materiał sprawy, podczas gdy po złożeniu zażalenia zarządzono kontrolę w dniu [...] maja i w tym samym dniu wydano decyzję. Oczywistym więc być musi, że nastąpiło to po upływie przepisanego terminu. Wywody i obliczenia przedstawione w skardze kasacyjnej nie mogły przeto odnieść skutku. Nawet przy uwzględnieniu czasu potrzebnego na wyjaśnienie sprawy organ był bezczynny, gdyż nie załatwił sprawy. Przy czym załatwienie sprawy nie musi oznaczać wydanie decyzji pozytywnej dla strony. Wykonywanie ewentualnych dalszych czynności dowodowych, od których organ nie jest zwolniony winno skutkować zawiadomieniem strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 K.p.a. Tego jednak też zaniedbano.

Na koniec godzi się wyjaśnić, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w tym składzie znany jest pogląd uznający wpis do ewidencji szkół i placówek za czynność materialno-techniczną niepodlegającą kognicji sądów administracyjnych (p. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2014r., sygn. akt I OSK 2085/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), który implikowałby konieczność odrzucenia skargi z urzędu i w niniejszej sprawie, bo zaskarżono w niej bezczynność w tej materii. Niemniej jednak orzekający obecnie skład tego Sądu uważa, iż poglądu tego niepodobna przenosić na grunt tej sprawy, gdyż nie można zamknąć drogi do kontroli terminowości załatwiania tego rodzaju spraw. Tym bardziej, że został on sformułowany w innym stanie faktycznym, a mianowicie w którym wpis został zaskarżony przez osobę trzecią. Nadto trzeba zważyć, iż skoro dopuszczalna jest skarga na decyzję o odmowie wpisu, a więc i teoretycznie (bo strona zwykle nie dąży do wydania decyzji) skarga na bezczynność w tym zakresie, to należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zaskarżenia bezczynności w sprawie o uzyskanie wpisu do ewidencji szkół i placówek.

Z przytoczonych zatem powodów skarga kasacyjna na zasadzie art. 184 P.p.s.a. została oddalona.

-----------------------

8