Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania

Decyzją z dnia [...] września 2017 r, nr [...] Burmistrz Miasta

i Gminy W. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 54

w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 r. poz. 1073 ze zm. zwanej dalej "u.p.z.p.") ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku handlowo-usługowego o część mieszkalną oraz rozbudowie o klatkę schodową, przewidzianej do realizacji na działce geod. [...], obręb W..

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że teren dla którego wnioskuje się

o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z wymogami wynikającymi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami odrębnymi.

Dalej organ wyjaśnił, że dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Na podstawie analizy organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu

z analizowaną zabudową sąsiednią.

Dodatkowo organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zalecaniami wynikającymi

z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., uchylająca poprzednią decyzję Burmistrz Miasta i Gminy W.

w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalono,

że w latach [...] prowadzone było postepowanie administracyjne w sprawie legalności budynku handlowo–usługowego na przedmiotowej działce, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku.

Odwołanie od ww. decyzji Burmistrza złożyła T. S. (zwana dalej również "Skarżącą") zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 107 § 3, art. 77 § 1

i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 61. ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., § 2 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. i wniosła

o wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Zdaniem Skarżącej wbrew dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. decyzja organu

I instancji nie wskazuje jednoznacznie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarogodności i mocy dowodowej, a w konsekwencji nie spełnia swojej podstawowej funkcji jaką jest obiektywne przekonanie strony do zasadności przesłanek jakimi kierował się organ wydający rozstrzygnięcia. Uzasadnienie obejmuje właściwie wyłącznie omówienie dotychczasowego przebiegu postępowań i pomija tak istotne elementy tej części decyzji jak opis okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Nie sposób ustalić, czy w świetle odrębnych przepisów dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji ma znaczenie bezpośrednie sąsiedztwo cmentarza.

W oparciu o powyższe stwierdzić należy, iż postępowanie organu I instancji godzi

nie tylko w naczelną zasadę postępowania administracyjnego wyrażoną w treści

art. 7 k.p.a., ale również normy ujęte w art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. zobowiązujących organ do formułowania ocen na podstawie całokształtu zgromadzonego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego.

Organ I instancji w kwestii ustaleń dotyczących rodzaju zamierzonej inwestycji oraz warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazał jedynie,

że przedmiotem decyzji jest "zabudowa mieszkaniowa z usługami". Ani w części tekstowej decyzji, ani w jej części graficznej nie wskazano natomiast rodzaju zabudowy mieszkaniowej z wyszczególnieniem na jednorodzinną, czy wielorodzinną. Co więcej takich ustaleń organ nie poczynił w toku postępowania administracyjnego dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu ograniczając się jedynie do ogólnego ustalenia funkcji mieszkaniowej.

Z załączonej do decyzji Burmistrza Miasta i Gminy W. mapy ewidencyjnej wynika, że niemal w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji zlokalizowany jest cmentarz. Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m, a odległość ta może być zmniejszona do 50 m jedynie w przypadkach określonych w rozporządzeniu. Nie wydaje się zatem aby realizacja inwestycji zgodnie z wymogami powołanego rozporządzenia była w ogóle możliwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i uznało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie

z zachowaniem norm prawa procesowego oraz zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie.

Kolegium stwierdziło, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. stanowią integralną część tej decyzji. Oznacza to, że stosownie do art. 107 § 1 k.p.a., załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. Zdaniem Kolegium w postępowaniu przed organem I instancji nie naruszono powołanych wymogów. W części graficznej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania, załączonej do decyzji, obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia

[...] sierpnia 2003 r. Przedłożona mapa zawiera wkreślony zasięg obszaru analizowanego, który został wyznaczony zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa usługowa, których parametry pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że zgodnie z zaleceniami zawartymi

w decyzji z dnia [...] maja 2017r. Burmistrz Miasta i Gminy uzyskał wyjaśnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., co do legalności istniejącej zabudowy przy ul. [...] nr [...]. To pozwoliło uznać planowaną rozbudowę tej zabudowy w tym miejscu za zgodną z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. S. podniosła, że planowany budynek usytuowany zostanie w odległości 2,65 m od granicy z nieruchomością sąsiednią, gdy tymczasem odległość ta powinna wynosić 4 m. Ponadto realizacja planowanej inwestycji spowoduje ograniczenie dostępu światła dla nieruchomości będącej jej własnością. Spowoduje ponadto zalewanie nieruchomości sąsiedniej .

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2).

Nie ulega wątpliwości, że dla prawidłowej oceny, czy w odniesieniu

do konkretnej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niezbędne jest uprzednie dokładne wyjaśnienie i wszechstronne rozważenie przez organ administracji wszystkich istotnych okoliczności sprawy

(art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wymóg ten dotyczy zarówno organu I instancji jak również organu II instancji rozpoznającego sprawę w wyniku złożonego odwołania. Art. 15 k.p.a. statuuje zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony środek odwoławczy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu

II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 96-97). Dlatego też właściwe zapewnienie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia

te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie.

Organ odwoławczy zobligowany jest więc do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a nadto - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) - powinien dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu przed organem

I instancji i w zależności od wyników tej oceny wydać stosowne orzeczenie uzasadniając je zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.. Organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do wszystkich okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji dowodzi, że organ odwoławczy nie sprostał obowiązkom wynikającym

z przywołanych powyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadniczo uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do zwięzłego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, przywołania przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie oraz stwierdzenia, że przedłożona mapa zawiera wkreślony zasięg obszaru analizowanego, który został wyznaczony zgodnie z przepisami powołanego wyżej rozporządzenia. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne oraz zabudowa usługowa, których parametry pozwoliły na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Ponadto Kolegium odniosło się do kwestii legalności zabudowy znajdującej się na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby Kolegium w sposób wystarczająco szczegółowy rozważyło spełnienie przez planowaną inwestycję wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które to jest warunkiem koniecznym wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Bez głębszej analizy organ odwoławczy ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, iż warunki te zostały

w rozpoznawanej sprawie spełnione. Decyzja ta nie spełnia wymogów określonych

w art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy organ powinien wyjaśnić dlaczego w konkretnej sprawie spełnione zostały wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ponadto w uzasadnieniu decyzji organ powinien, opierając się o załączone do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyniki analizy, wyjaśnić zasadność przyjęcia konkretnych parametrów dla nowej zabudowy. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie decyzji organu odwoławczego.

Dodatkowo podnieść należy, że w uzasadnieniu decyzji Kolegium

nie odniesiono się w sposób szczegółowy do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ograniczono się bowiem do stwierdzenia, że nie zasługują one na uwzględnienie. Tymczasem w odwołaniu Skarżąca podniosła, że planowana inwestycja bezpośrednio graniczy z cmentarzem. Jednocześnie Skarżąca przywołała przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r.

w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie

na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315) określające minimalną odległość lokalizacji cmentarza od zabudowań mieszkalnych. Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy. Tymczasem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że norma zawarta w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia określająca dopuszczalną odległość zabudowy mieszkaniowej od cmentarza, dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach (por. wyroki NSA 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2424/15, z 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3047/12 z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11; z 14 października 2014 r., sygn. akt II OSK 823/13; z 15 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2138/13; z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1321/14; http;//orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność ta będzie przedmiotem oceny Kolegium w ponownie prowadzonym postępowaniu.

W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana

z naruszeniem art. 7, art.. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie

to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien zostać sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że autorstwo projektu powinno zostać udokumentowane w aktach sprawy. W niniejszej sprawie wprawdzie analiza i projekt decyzji organu I instancji zostały podpisana przez E. M.-S..

Jej uprawnienia do projektowania decyzji o warunkach zabudowy nie zostało udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych. Numeru uprawnień nie wskazano również na pieczęci pod projektem decyzji. Uprawnienia do projektowania decyzji o warunkach zabudowy powinno być udokumentowane w aktach sprawy w formie zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych podpisanego pod projektem decyzji architekta. Gdyby ustalono, że osoba projektująca decyzję nie posiadała wymaganych uprawnień skutkowałoby to stwierdzeniem nieważności decyzji (red. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 387-388., wyroki WSA w Poznaniu 10 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 876/10 oraz

z 20 kwietnia 2016 r. IV SA/Po 87/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również wyjaśnienie tej okoliczności będzie obowiązkiem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd wskazuje,

że kwestie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość sąsiednią poprzez ograniczenia dostępu światła w stosunku do nieruchomości sąsiedniej, ewentualnego odprowadzania nieruchomości na ta nieruchomość, a także konkretnego usytuowania nowej zabudowy w stosunku do granicy nieruchomości nie podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Okoliczności te oceniane będą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (500 zł).