Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Protokolant Aleksandra Markiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIV/570/12 w przedmiocie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy I. stwierdza nieważność § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Samorządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2012 r. nr XXIV/570/12 w sprawie nadania Statutu Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy z powodu istotnego naruszenia art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), dalej ustawa, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że w rozdziale 2 załącznika do uchwały określającego cel i zakres działania tej instytucji kultury, Sejmik Województwa Dolnośląskiego w § 4 ust. 4 statutu postanowił, że: "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Środki uzyskane z tej działalności mogą być wykorzystane wyłącznie na realizację zadań statutowych".

Wyjaśnił, że mocą przedmiotowej uchwały Sejmik Województwa Dolnośląskiego nadał samorządowej instytucji kultury, prowadzonej jako wspólna instytucja kultury Województwa Dolnośląskiego i Miasta Legnica - Teatrowi im. Heleny Modrzejewskiej w Legnicy statut. Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały ustawodawca zawarł w art. 13 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie 2 artykułu 13 tej ustawy określił elementy jakie zawiera statut, mianowicie: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

W ocenie organu nadzoru § 4 ust. 4 statutu jest niezgodny z treścią upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wskazał, że statut powinien określać zakres działalności oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Brak jest w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej, a za taki uznać należy zapis § 4 ust. 4 statutu. Samo stwierdzenie, że instytucja kultury może prowadzić działalność gospodarczą potraktować należy - w kontekście elementów tego aktu określonych przez ustawodawcę w ust. 2 art. 13 cytowanej ustawy - za niewłaściwe zrealizowanie delegacji ustawowej upoważniającej podmiot tworzący do nadania statutu tej jednostce. Obligatoryjnym elementem statutu są bowiem postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić, a nie samo ogólne zasygnalizowanie w zakwestionowanym zapisie uchwały takiej możliwości.

Wskazał, że to organ nadający statut winien określić w jego treści zakres działalności gospodarczej powierzonej do prowadzenia swojej instytucji kultury. Odmienne działanie w tym zakresie, w ocenie organu nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, upoważniającą do podjęcia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie, uzasadnia stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 załącznika do uchwały.

Zatem, zdaniem organu nadzoru, organ stanowiący nie wypełnił kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem za kompleksową realizację tej normy nie może zostać uznane ustanowienie samej możliwości prowadzenia przez instytucje kultury działalności gospodarczej, pozwalającej jednocześnie na formułowanie przez podmiot odrębny od sejmiku określanie zakresu tej działalności.

Podniósł, że organ stanowiący samorządu województwa w swej działalności uchwałodawczej związany jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zauważył, że wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego i oznacza, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając jednocześnie ramy ich działania. Organy władzy publicznej mogą działać tylko w takiej formie i w taki sposób, na jakie pozwalają im przepisy prawa.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa Dolnośląskiego uznał skargę za zasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wskazać ponadto należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, organ nie jest również upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawnego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Za wadliwą należy uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji.

Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu województwa, w tym uchwały nadające statut instytucji kultury, jest istotne naruszenie prawa (art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z

2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.).

Istotne naruszenie prawa nie zostało zdefiniowane w przepisach wymienionej ustawy, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały.

Uchwała wcześniej omówiona w § 4 ust. 4 postanowiła, że: "Teatr może prowadzić działalność gospodarczą według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami. Środki uzyskane z tej działalności mogą być wykorzystane wyłącznie na realizację zadań statutowych".

W unormowaniu tym organ nadzoru zasadnie upatruje naruszenia art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406), dalej ustawa, w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały ustawodawca zawarł w art. 13 ust. 1 ustawy, stanowiąc, że instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Z kolei w ustępie 2 artykułu 13 ustawy określił elementy jakie zawiera statut, mianowicie:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Analiza przytoczonego art. 13 ust. 2 ustawy prowadzi do wniosku, że przepis ten zawiera zamknięty katalog zagadnień wymagających uregulowania w akcie wykonawczym. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące, jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Brak w tym przypadku podstaw do regulacji niepełnej i niedookreślonej. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze nieważnością uchwały. Wskazać należy, że statut instytucji kultury, a zatem i teatru, powinien zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja ta zamierza działalność taką prowadzić, ponieważ jest to obligatoryjny element statutu.

Zgodzić się należy z organem nadzoru, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego ustanawiając w § 4 ust. 4 uchwały możliwość prowadzenia przez teatr działalności gospodarczej "według ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami", nie wypełnił kompetencji wynikającej z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem nie można uznać, że powyższy zapis zawiera kompleksowe i precyzyjne postanowienia dotyczące prowadzenia przez teatr działalności innej niż kulturalna.

Podnieść również należy, że nie jest dopuszczalne takie odesłanie w całości do odrębnych przepisów, w sytuacji gdy to na organizatorze teatru ciąży obowiązek określenia zasad prowadzenia takiej działalności. Taki zapis pozwala na formułowanie przez podmiot odrębny od Sejmiku Województwa Dolnośląskiego postanowień dotyczących prowadzenia przez teatr działalności wykraczającej poza działalność kulturalną.

Wskazać również należy, że uregulowanie nakazujące stosowanie "ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami" jest niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, bowiem narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Według tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wprawdzie odejścia od tak zbudowanej hierarchii nie dokonano tu w sposób oczywisty przekreślając niejako tę konstytucyjną zasadę, ale nawet pobieżna analiza § 4 ust. 4 uchwały musi skłaniać do wniosku, że to nie odrębne przepisy, w tym także ustawy i rozporządzenia, stać będą przed aktem tego rodzaju jak statut teatru, ale regulować materię, która winna zostać uregulowana w statucie teatru. Trzeba więc wskazać, że przepis uchwały organu stanowiącego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Można przyjąć, biorąc pod uwagę konstrukcję § 4 ust. 4 uchwały, że przepisy te miałyby uzupełnić ewentualną lukę powstałą w toku stosowania uregulowań statutu. Jednakże w takim przypadku uchwałodawca pomija zupełnie, że statut może być oparty na konkretnym upoważnieniu ustawowym nie mogąc wykraczać poza to upoważnienie. Inaczej mówiąc statut władny jest normować tylko te materie do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Nie przystawalność jego postanowień do określanych sytuacji faktycznych wymagałoby jego zmiany lub uchylenia, a nie odsyłania do innych przepisów prawa.

Zatem, należy podzielić pogląd, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może warunkować stosowania przepisów aktów normatywnych wyższego rzędu brakiem odpowiedniej regulacji w akcie normatywnym niższego rzędu. Oczywistą regułą nawiązującą do elementarnych zasad techniki prawodawczej jest dyrektywa, że przepisy prawne niższego rzędu, w sprawach nieuregulowanych, nie mogą zawierać odesłań do przepisów hierarchicznie wyższych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wr 176/07, lex nr 483238).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że Sejmik Województwa Dolnośląskiego zobowiązany był do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13 ust. 2 ustawy (w oparciu o które podjął uchwałę), bowiem kwestie te przez ustawodawcę zostały uznane za niezbędne dla prawidłowego prowadzenia działalności przez teatr.

W żadnym wypadku nie można więc uznać, że statut może nie zawierać żadnego uregulowania w zakresie postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli taką działalność zamierza prowadzić, a co do sposobu jej prowadzenia może odsyłać do ogólnych zasad określonych odrębnymi przepisami.

Tym samym brak w statucie teatru obligatoryjnych regulacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, oznacza istotne naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności § 4 ust. 4 uchwały powołującej ten statut.

Z tych względów, na podstawie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od Samorządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, co orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.