Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J.W., K.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] września 2016 r. PINB przeprowadził kontrolę na dz. nr [...] położonej w C. , gm. M.. W trakcie kontroli ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości od strony działek nr [...], [...], [...] wykonano mur oporowy z bloczków betonowych na zaprawie cementowej na fundamencie. Mur oporowy mierzony od strony działek sąsiednich ma wysokość [...] cm, do skarpy znajdującej się na tych działkach. Mur w części wykonano jako pionową konstrukcję w pozostałej części jako mur z uskokami. Na murze zamocowano ogrodzenie wykonane z siatki stalowej na słupach stalowych. Odcinek ogrodzenia o długości [...] m posiada wysokość max. [...]m od narożnika działki nr [...], pozostały odcinek ogrodzenia posiada wysokość [...] m z uwagi na podwyższenie słupków i rozciągniecie siatki na pozostałej długości. PINB ustalił, że mur oporowy wraz z ogrodzeniem został wykonany w maju/czerwcu 2016. Na wykonanie muru oporowego inwestorzy J. i K. W. (zwani dalej również "Skarżącymi") nie posiadają pozwolenia na budowę.

W dniu [...] października 2016 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie legalności konstrukcji oporowej zlokalizowanej na działce nr [...].

W dniu [...] listopada 2016 r. PINB wydał postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji oporowej na działce nr [...]. oraz nakazał J. i K. W. przedłożenie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonych dokumentów i oświadczeń.

Wobec niewywiązania się z ww. obowiązku PINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "p.b.") nakazał Skarżącym rozbiórkę konstrukcji oporowej zlokalizowanej na dz. nr [...] od strony działek nr [...], [...], [...] położonych w C. , gm. M., o wymiarach: około - długości [...]m oraz wysokości (od strony działek nr [...], [...] nie wliczając skarpy o wysokości około [...]m) w najwyższym punkcie około [...]m.

W odwołaniu J. i K. W. wnieśli o uchylenie decyzji PINB i umorzenie w całości postępowania w I instancji, a w przypadku nieuwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. Skarżący stwierdzili, że całkowicie legalnie wybudowali ogrodzenie, mylnie uznane przez PINB za mur oporowy. Skarżący podkreślają, że gdy ogrodzenie powstało to pełniło ono funkcję bariery oddzielającej sąsiednie grunty i dopiero w wyniku następczych działań właściciela sąsiedniej działki nr [...], [...] i [...], nastąpiło obniżenie poziomu gruntów.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB.

WINB wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] w C. od strony działki nr [...] nie była ogrodzona. Między działkami znajdowała się naturalna skarpa porośnięta trawą. Natomiast na działkach nr [...], [...] skarpa była w części wzmocniona płytami ażurowymi, działki te były wygrodzone siatką stalową na słupkach drewnianych. Także w okresie gdy na działkach nr [...], [...] wykonywano pełne wzmocnienie skarpy płytami ażurowymi (wraz z montażem słupków pod ogrodzenie drewniane) na działce nr [...] nie było żadnego ogrodzenia. Ponadto w wyniku wykonania konstrukcji na działce nr [...] dokonano zmiany ukształtowania skarpy na działce nr [...]. Przedmiotowa konstrukcja oporowa (wraz z elementami ogrodzenia zakotwionymi w tej konstrukcji) powstała po wykonaniu robót związanych z wyrównaniem terenu działek nr [...], [...] i wykonaniu na tych działkach wzmocnienia skarpy wraz z ogrodzeniem z elementów drewnianych.

WINB uznał, że w przedmiotowej sprawie doszło do realizacji konstrukcji oporowej - muru oporowego, składającego się z dwóch części: konstrukcji oporowej oraz zamocowanej na niej konstrukcji ogrodzenia. WINB stwierdził, że wobec braku legalnej definicji pojęcia muru oporowego decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. W ocenie WINB nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Dalej WINB stwierdził, że skoro mur oporowy jest budowlą, czyli samodzielnym pod względem technicznym obiektem budowlanym i wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, procedura legalizacyjna winna zostać przeprowadzona w oparciu o przepisy art. 48 p.b. WINB stwierdził ponadto, że obowiązek rozbiórki został nałożony na Skarżących z uwagi na niewykonanie obowiązków określonych w postanowieniu z dnia [...] listopada 2016 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. W. i K. W. zarzucili decyzji WINB:

- naruszenie art. 48 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, iż Skarżący na należącej do nich nieruchomości wybudowali mur oporowy, będący samowolą budowlaną, podczas gdy w rzeczywistości jest to całkowicie legalnie wzniesione ogrodzenia, nie mające cech muru oporowego;

- naruszenie § 11 ust. 1 i 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., Nr 1422 t.j.) - poprzez nieuwzględnienie tej regulacji w stanie faktycznym sprawy i konieczności zastosowania takich rozwiązań przez Skarżących.

- naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez działanie przez organ administracyjny z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa;

- naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie przez organ administracji stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienie przy jej załatwianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracyjny w sposób nie budzący zaufania obywateli do władzy publicznej;

- naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ administracji w niniejszej sprawie w sposób wnikliwy;

- naruszenie art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także przeprowadzenie go w sposób niepełny, a także ustalenie błędnego stanu faktycznego i błędną ocenę dowodów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W ocenie Skarżących WINB nie dokonał pełnego ustalenia jej stanu faktycznego, a okoliczności przedstawione w decyzji mają charakter wybiórczy. Skarżący wyjaśnili, że nabyli w roku 2007 własność nieruchomości położonej w C. , przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu o numerze [...]. Nieruchomość ta znajduje się na szczycie skarpy, której północna granica opada dość stromo w dół. W momencie nabycia własności tego gruntu przez Skarżących, tereny na północ od tej działki nie były zabudowane. W roku 2013 nabył je deweloper Spółka A, który rozpoczął budowę osiedla domów szeregowych. W związku z ukształtowaniem terenu budynki te znalazły się w dole skarpy. Jednocześnie, deweloper prowadząc roboty budowlane i wykonując głębokie wykopy pod te budynki, nie wykonał żadnej konstrukcji oporowej. Od kierownika budowy tej inwestycji Skarżący usłyszeli, że taka konstrukcja oporowa powstanie w przyszłości, ale potem - najprawdopodobniej ze względu na brak środków finansowych - powstało zabezpieczenie skarpy z tzw. "płyt ażurowych". Zarówno od momentu zakupu nieruchomości, jak i później, Skarżący nie przewidywali budowy muru oporowego, gdyż z punktu widzenia ich sytuacji nie było takiej konieczności.

Skarżący zakwestionowali, ażeby przedmiotowa konstrukcja była murem oporowym. Wybudowany przez Skarżących mur stanowi ogrodzenie rozdzielające sąsiednie nieruchomości. Przede wszystkim nie ma on fundamentów, część murowana wystająca ponad ziemię stanowi tzw. "podmurówkę" pod płot - wykonywaną powszechnie i nie wymagającą pozwolenia na budowę. Natomiast mur oporowy powinien posiadać solidne fundamenty, najczęściej mające kształt litery "L", gdzie ich część pozioma wchodzi w grunt, którego nacisk opiera. Mając na uwadze powyższe informacje o charakterze technicznym, ogrodzenie wzniesione przez Skarżących nie jest murem oporowym.

Skarżący zwrócili również uwagę na konieczność zapewnienia odpowiedniego bezpieczeństwa - zarówno dla budynków posadowionych na jego nieruchomości, jaki i na gruntach sąsiednich. Osiedle szeregowców położone jest u podnóża skarpy, co może powodować - w przypadku braku odpowiedniego zabezpieczenia - ich zalewanie wodami opadowymi, a nawet, w skrajnych przypadkach osuwaniem się na nich ziemi. W ocenie Skarżących WINB nie brał pod uwagę konieczności zapewnienia bezpieczeństwa na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie ze znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 48 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2).

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2 p.b.). W myśl art. 48 ust. 3 p.b. postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4 p.b.).

Zasadnicze znaczenie, rzutujące na ocenę zastosowania przez organy nadzoru budowlanego przepisów prawa materialnego miało wyjaśnienia, czy roboty budowlane wykonane przez Skarżących powinny zostać zakwalifikowane jako budowa muru oporowego wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę.

Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie muru oporowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Spornym pozostaje natomiast kwalifikacja wykonanych przez Skarżących robót jako budowy muru oporowego. Jak trafnie zauważył WINB w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji pojęcia konstrukcji oporowej. Do pojęcia tego odwołuje się jednak ustawodawca w art. 3 pkt 3 p.b. definiując pojęcie budowli. Podkreślić należy, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką taki mur pełni. Konstrukcje oporowe czy też mury oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor może traktować sporny obiekt usytuowany pomiędzy dwoma działkami jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 667/05, LEX nr 198345).

Jak wynika z protokołu kontroli z dnia [...] września 2016 r. (karta 57 akt organu I instancji) na działce o nr. [...], przy granicy z działkami nr [...], [...], [...] wykonano konstrukcję z bloczków betonowych na zaprawie cementowej na fundamencie. Mur ten ma wysokość [...]cm. Na przedmiotowym murze zamocowano ogrodzenie wykonane z siatki stalowej na słupach stalowych. Odcinek ogrodzenia o długości [...]m posiada wysokość max. [...]m od narożnika działki nr [...], pozostały odcinek ogrodzenia posiada wysokość [...] m z uwagi na podwyższenie słupków i rozciągniecie siatki na pozostałej długości. W ocenie Sądu WINB prawidłowo uznał, że dominującą funkcją przedmiotowej konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi. Wskazuje na to również dokumentacja zdjęciowa zebrana w toku postępowania. Prawidłowa była więc kwalifikacja spornej konstrukcji jako muru oporowego, którego budowa wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Niespornym w rozpoznawanej sprawie jest, że Skarżący takiego pozwolenia nie uzyskali.

Wobec prawidłowych ustaleń organów nadzoru budowlanego w pełni uzasadnionym było wszczęcie postępowania w trybie art. 48 p.b. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. wydanym w trybie art. 48 ust. 3 p..b. Skarżący zostali zobowiązani do przedłożenia w terminie 30 dni: zaświadczenia o zgodności przedmiotowej budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami uzgodnieniami , pozwoleniami oraz zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedmiotowego obowiązku Skarżący nie wykonali w terminie wobec czego zastosowanie znajdował art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 p.b.

Jako niezasadne Sąd ocenił zarzuty podniesione w skardze. Postawionej w skardze tezie, iż sporna konstrukcja stanowi ogrodzenie przeczy prawidłowo zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy. W ocenie Sądu wskazuje on jednoznacznie, że Skarżący wykonali roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego.

Niezasadnie Skarżący zarzucają decyzji WINB naruszenie § 11 ust. 1 i 2 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Treść tych przepisów nie zwalniała Skarżących z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę muru oporowego.

Jako niezasadne Sąd ocenił również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.