Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2017 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę

Główny Inspektor Farmaceutyczny (GIF) zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 99 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 99 ust. 2 i ust. 4, art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 281 ze zm.; dalej "Pf."), w związku z art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.; dalej "Ksh."), art. 4 pkt 14 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2015 r. poz. 184; dalej "uokik.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej "Kpa."), po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka" "skarżąca",) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] (dalej "Inspektor Wojewódzki") z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] wydanej

w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" zlokalizowanej przy ul. [...] w [...], w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]"

na "[...]" oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]" na "[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]".

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

W dniu [...] grudnia 2014 r. do Inspektora Wojewódzkiego wpłynął wniosek spółki o zmianę zezwolenia nr [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej poprzez zmianę nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz zmianę oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ze spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że z dniem

[...] listopada 2014 r. nastąpiło połączenie spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]

z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Ksh., poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą

w [...] na spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Spółka w piśmie z dnia [...] maja 2015 r. wskazała, że sukcesja uniwersalna

w oparciu o art. 494 Ksh. następuje z mocy samego prawa, co oznacza, że dla zaistnienia skutków w postaci przejścia praw nie są potrzebne żadne dodatkowe czynności poza tymi, których należy dokonać w postępowaniu łączeniowym. Stwierdziła, że przepisy ustawy Prawo farmaceutyczne nie wyłączają zastosowania art. 494 Ksh. Jak podkreśliła, nie sposób przyjąć, że podstawę takiego wyłączenia stanowi art. 99 ust. 3 Pf. Uznała, że przepis dotyczący nabycia zezwolenia na mocy decyzji administracyjnej (art. 99 ust. 3 Pf.) nie może wyłączać zastosowania przepisu dotyczącego nabycia uprawnienia z mocy prawa (art. 494 § 2 Ksh.), ponieważ regulacje te dotyczą dwóch odmiennych kwestii. Do ww. pisma dołączyła opinię

prof. G. L. w zakresie następstwa prawnego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. odmówił dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz zmiany oznaczenia podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej ze spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ustanowiona w przepisie art. 494 § 1 Ksh. sukcesja praw

i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego. W ocenie organu, przepis art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 494 § 2 Ksh., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie. Uchwalając art. 99

ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. ustawodawca miał na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, które uznał za potencjalne zagrożenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego, interpretacja przepisu art. 494 § 2 Ksh. dopuszczająca przejście zezwolenia pomimo naruszenia limitów określonych w art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 ww. ustawy, prowadziłaby do sytuacji,

w której w wyniku łączenia spółek przedsiębiorcy obchodziliby ten przepis Prawa farmaceutycznego.

Od powyższej decyzji spółka złożyła odwołanie, wnosząc o jej zmianę poprzez zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 99 ust. 3 Pf., poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, na skutek czego jako przepis szczególny wyłącza zastosowanie art. 494 § 2 Ksh., podczas gdy, w ocenie spółki, art. 99 ust. 3 Pf. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia

w oparciu o decyzję administracyjną, co doprowadziło do błędnego niezastosowania w realiach sprawy art. 494 § 2 Ksh..

GIF decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego.

W uzasadnieniu decyzji GIF wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 Pf. apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki, natomiast z ust. 3 pkt 2 tego artykułu wynika, że zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wydaje się, jeżeli podmiot ubiegający się o zezwolenie jest członkiem grupy kapitałowej w rozumieniu ustawy o ochronie konkurencji

i konsumentów, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych. Jak podał GIF, podmiotowi ubiegającemu się o zezwolenie nie wydaje się zezwolenia, jeżeli podmiot ten jest członkiem grupy kapitałowej, której członkowie prowadzą na terenie województwa więcej niż 1 % aptek ogólnodostępnych. GIF zaakceptował stanowisko Inspektora Wojewódzkiego, zgodnie z którym przepis ten ma na celu wykluczenie praktyk koncentracyjnych, stanowiących potencjalnie zagrożenie dla zdrowia publicznego i bezpieczeństwa obrotu produktami leczniczymi.

GIF wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 14 uokik. pod pojęciem "grupy kapitałowej" rozumie się wszystkich przedsiębiorców, którzy są kontrolowani

w sposób bezpośredni lub pośredni przez jednego przedsiębiorcę, w tym również tego przedsiębiorcę. GIF wskazał, że spółka oraz [...] sp. z o.o. są członkami grupy kapitałowej w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji

i konsumentów. GIF podkreślił, że liczba aptek ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. przedsiębiorców przekracza określony w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf. limit aptek, które może prowadzić na terenie województwa [...] grupa kapitałowa.

Wobec powyższego GIF stwierdził, że dokonanie zmiany zezwolenia

na [...] sp. z o.o. spowodowałoby, że grupa kapitałowa, której jest członkiem prowadziłaby piętnaście aptek a więc przekroczyłaby granicę, o jakiej mowa w art. 99 ust. 3 pkt 3 Pf., dlatego przedmiotowa zmiana zezwolenia nie może zostać dokonana.

GIF podkreślił, że ustanowiona w przepisie art. 494 § 1 Ksh. sukcesja praw

i obowiązków nie ma charakteru bezwzględnego, doznając ograniczeń na gruncie prawa publicznego. Z kolei przepis art. 494 § 2 Ksh. stanowi, że na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia

w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej.

Powyższe oznacza, jak podał GIF, spółka przejmująca może uzyskać między innymi zezwolenia, jednakże o ile nie przeciwstawiają się jej przepisy regulujące udzielanie zezwoleń. W ocenie GIF, organ I instancji trafnie wskazał, że przepis

art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu

art. 494 § 2 Ksh., który wyklucza możliwość przejścia zezwolenia w wypadku, gdyby w wyniku połączenia spółek miało dojść do przekroczenia limitów wskazanych w tym przepisie.

GIF nie zanegował prawa przejścia zezwolenia w trybie art. 494 Ksh., jednakże, jak podał, zgodnie z tym przepisem, sukcesja ta może dokonać się tylko

i wyłącznie w zgodzie z przepisami regulującymi zasady udzielenia zezwoleń, czyli

w zgodzie z ustawą – Prawo farmaceutyczne.

GIF podzielił zaprezentowaną przez skarżącego opinię, że "wszelkie ograniczenia zasady wolności gospodarczej mają charakter wyjątku i nie mogą być rozumiane w sposób rozszerzający, a więc nie można ich domniemywać bądź też przyjmować w drodze analogii". W przedmiotowej sprawie jednak, jak stwierdził GIF, nie doszło do naruszenia powyższej zasady, bowiem ograniczenie w koncentracji aptek przez jednego przedsiębiorcę nastąpiło w drodze ustawy, tj. w art. 99 ust. 3

pkt 3 Pf., zatem nie jest przedmiotem – jak sugeruje to spółka – domniemania czy też interpretacji.

W ocenie GIF, organ I instancji celnie powołał orzecznictwo dotyczące wymagań, które są stawiane przedsiębiorcom przy uzyskiwaniu zezwolenia

na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, tj. w zakresie rękojmi, których spełnianie jest konieczne nie tylko przy złożeniu wniosku o udzielenie takiego zezwolenia, lecz które przedsiębiorca musi spełniać przez cały okres, w którym posługuje się takim zezwoleniem. Chodzi zatem o to, jak wskazał GIF, że przekroczenie przez dany podmiot progów antykoncentracyjnych należy rozpatrywać w kontekście posiadania/nieposiadania lub utraty przez podmiot przymiotu rękojmi należytego jej prowadzenia, o którym mowa w art. 101 pkt 4 Pf..

W skardze na wskazaną na wstępie decyzję GIF skarżąca spółka postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 3 Pf., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do sytuacji przejścia zezwolenia na następcę prawnego z mocy prawa, wskutek czego ustanawia przesłanki skuteczności przejścia zezwolenia z mocy art. 494 § 2 Ksh., podczas gdy art. 99 ust. 3 Pf. odnosi się wyłącznie do udzielenia zezwolenia w oparciu o decyzję administracyjną. Sformułowała również zarzut naruszenia art. 494 § 2 Ksh., polegającego na oczywistym pominięciu w rozpatrywanej sprawie skutku prawnego wynikającego z tego przepisu (pominięcie skutku następstwa ex lege).

Wobec tak postawionych zarzutów wniosła o stwierdzenie nieważności

ww. decyzji GIF w całości z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa., stwierdzenie nieważności z tych samych względów poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Ponadto wniosła o zobowiązanie przez Sąd organu

I instancji (na podstawie art. 145a § 1 ppsa) do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie zmiany zezwolenia

na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...], przy ul. [...], z uwagi

na brak przesłanki do decyzyjnej zmiany tego zezwolenia w żądanym zakresie (zmiana "dokumentu zezwolenia", "zaktualizowanie jego treści" następuje w formie czynności materialno-technicznej).

W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła postawione wyżej zarzuty. Dodała, że w niniejszej sprawie podjęto rozstrzygnięcie, którego nie sposób zaakceptować

z punktu widzenia konstytucyjnej zasady legalności, pominięto w nim wymóg obowiązywania jednoznacznej podstawy prawnej decyzji administracyjnej i w drodze niedopuszczalnej interpretacji wykreowano przesłanki wydania decyzji negatywnej mimo istniejących jednoznacznych regulacji prawnych.

Skarżąca stanęła na stanowisku, że twierdzenia organu, oparte na całkowicie opatrznym rozumieniu spójności systemu prawnego, stanowią w istocie mało klarowną i zupełnie chybioną próbę "połączenia" dwóch zupełnie odrębnych uregulowań w jedną instytucję. Z jednej strony GIF wskazuje, że nie neguje prawa

do przejścia zezwolenia w trybie art. 494 Ksh., z drugiej strony organ wskazuje jednocześnie, że sukcesja taka może się dokonać tylko i wyłącznie w zgodzie

z przepisami dotyczącymi udzielania zezwoleń. Oznaczałoby to, że skuteczność normy wynikającej z art. 494 § 2 Ksh. byłaby uzależniona od spełnienia wymagań związanych z wydaniem zezwolenia (czy też, odpowiednio, koncesji, ulgi itp.)

w drodze decyzji administracyjnoprawnej. Konkluzja ta, zdaniem skarżącej, stanowiąca niejako podsumowanie stanowiska organu, pozostaje całkowicie błędna. Zakłada ona uzależnienie zastosowania czy też skuteczności art. 494 § 2 Ksh.

od spełnienia dodatkowych przesłanek, nie znajdujących podstawy w tymże przepisie.

Skarżąca, odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu zaskarżonej

decyzji orzecznictwa, w świetle którego przesłanką cofnięcia zezwolenia jest utrata rękojmi należytego prowadzenia apteki, stwierdziła, że brak jest racjonalnych podstaw do przenoszenia orzeczeń dotyczących skutków utraty rękojmi na grunt interpretacji art. 99 ust. 3 pkt 2 Pf..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – F., wniósł o uwzględnienie skargi, stwierdzając między innymi, że organy Inspekcji Farmaceutycznej nie wskazały, jak ta decyzja wpłynie na pacjentów.

Pełnomocnik skarżącej spółki w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wniósł

o odroczenie rozprawy, z uwagi, jak podał, na bliski termin zakończenia mogącego mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, postępowania w sprawie zawisłej przed Sądem Okręgowym w [...] pod sygn. [...]. Wskazał, że zarówno sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] (sygn. [...]), jak i sprawa zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] (sygn. [...]) dotyczą wypłaty przez Narodowy Fundusz Zdrowia kwot stanowiących zwrot udzielonych przez apteki refundacji w związku z realizacją umowy refundacyjnej, przy czym, co istotne, osią sporu pozostają w nich zagadnienia związane z przejściem zezwolenia na prowadzenie apteki na następcę prawnego w kontekście art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf.. Do pisma załączył wyrok wydany w sprawie [...].

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – N., wniósł o oddalenie wniosku o odroczenie rozprawy jako nieuzasadnionego. Stwierdził, że z uwagi na problem prawny będący przedmiotem rozpatrywanej sprawy, leżący wyłącznie w kompetencji sądu administracyjnego, brak jest podstaw do odroczenia postępowania. Zdaniem pełnomocnika, na tle przepisów ustawy – Prawo farmaceutyczne brak jest możliwości przechodzenia zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz podmiotu nie weryfikowanego w zakresie dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przepis art. 494 Ksh. zakłada ograniczony zakres sukcesji wynikającej z tego przepisu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – Z., odniósł się do prezentowanej dotychczas przez Związek argumentacji co do sposobu rozumienia art. 99 ust. 3 Pf. Załączył opinię prawną prof. dr. hab. A. K. dotyczącą cofania zezwoleń na prowadzenie aptek podmiotom, które w wyniku procesów transformacyjnych prowadzą powyżej 1% aptek w województwie. Załączył także pismo Ministerstwa Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2008 r. opiniujące propozycje legislacyjne wprowadzające zakaz posiadania więcej niż jeden procent aptek w województwie, które nie zostały przyjęte. Uznał, że jest to materiał istotny dla wykładni art. 99 ust. 3 pkt 2 i 3 Pf. w kontekście prywatyzowania [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cytowanej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony, w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458). Warto zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 1052/08, LEX nr 593487, wskazał, że sąd administracyjny, dokonując kontroli zgodności decyzji z obowiązującym prawem, nie może pominąć tak zasadniczej kwestii jak podstawa materialno-prawna wydanego rozstrzygnięcia organu.

Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Skarga jest niezasadna, gdyż przedmiotowa decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r., którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" przy ul. [...] w [...] w zakresie zmiany nazwy apteki z "[...]" na "[...]" oraz podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki z "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]" na "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]", którą to decyzją odmówiono zmiany zezwolenia.

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na następujące pytanie: czy w wyniku zaistniałego połączenia (przejęcia) spółek. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (spółka przejmująca), "[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]" (spółka przejmowana) doszło do przekazania przez spółkę przejmowaną uprawnień wynikających z zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej na spółkę przejmującą.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca domagała się zmiany zezwolenia z uwagi na połączenie spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w trybie art. 492 § 1 pkt 1 k.s.h. poprzez przeniesienie całego majątku spółki [...]

Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na spółkę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W prawie administracyjnym postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Wniosek jest czynnością dyspozytywną strony. Wniosek wiąże organ, który może działać jedynie w jego granicach. Realizacja wniosku o zmianę zezwolenia następuje na podstawie art. 99 ust. 2 Pf. Zgodnie z art. 99 ust. 1 zmiany zezwolenia dokonuje Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ jako podstawę swojego rozstrzygnięcia winien powołać jedynie art. 99 ust. 2 Pf. w zw. z art. 494 § 1 i 2 k.s.h.

Art. 491 § 1 k.s.h. przewiduje, że spółki kapitałowe mogą się łączyć między sobą oraz ze spółkami osobowymi. Skutkiem takiego połączenia jest sukcesja generalna w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych. Zgodnie z art. 494 § 1 k.s.h. Spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki.

Jak wynika z brzmienia art. 494 § 2 k.s.h., na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba, że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Polski ustawodawca przyjął szeroki zakres sukcesji uniwersalnej w przypadku połączeń, gdyż obejmuje ona nie tylko prawa i obowiązki prywatno-prawne, ale także, co do zasady, uprawnienia i obowiązki o charakterze publiczno-prawnym, wynikające w szczególności z decyzji administracyjnych, których adresatem była spółka przejmowana (spółki łączące się per unionem).

Założeniem procesów łączeniowych jest to, aby wspólnicy oraz wierzyciele nie byli w gorszej sytuacji niż przed połączeniem. Dlatego też wprowadzona została zasada sukcesji uniwersalnej w zakresie praw i obowiązków cywilnoprawnych i "ograniczonej" sukcesji w odniesieniu do stosunków administracyjnoprawnych.

Jak wyżej wskazano, przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji (także w przypadku fuzji per incorporationem mającej miejsce w niniejszej sprawie), odniesioną do praw i obowiązków wynikających z prawa administracyjnego. Fuzja per incorporationem polega na przeniesieniu całego majątku spółki przejmowanej na spółkę przejmującą - w zamian za co spółka przejmująca wydaje udziały lub akcje wspólnikom spółki przejmowanej. Połączenie następuje z dniem wpisu do odpowiedniego rejestru właściwego według siedziby spółki przejmującej. Wpis ten powoduje skutek w postaci wykreślenia spółki przejmowanej. Wykreślenie następuje z urzędu (vide: m. in. /w:/ Kodeks spółek handlowych. Komentarz, (red.) Prof. Janusz A. Strzępka, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 r., s. 1198 i nast.).

Jak wyżej wskazano ponieważ w niniejszej sprawie doszło do sukcesji generalnej to zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie podmiotu prowadzącego nastąpiła z mocy samego prawa. Zasada sukcesji generalnej polega na tym, że co do zasady, na spółki sukcesorki przechodzą z dniem połączenia: zezwolenia, koncesje, ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej lub którejkolwiek ze spółek łączących się w trybie fuzji. Tak więc organ nie był w tym zakresie obowiązany do wydania decyzji. Jednak należy zauważyć, że obowiązek taki spoczywał na organie z uwagi na konieczność załatwienia wniosku skarżącej spółki w trybie procesowym. W związku z powyższym organ był obowiązany wydać w tym zakresie decyzję odmowną.

Podmiot, który uzyskał z mocy prawa zezwolenie na prowadzenie apteki musi posiadać potwierdzenie przejścia zezwolenia ze spółki przejętej. Sytuacja ta jednoznacznie zatem świadczy o tym, iż sam przepis art. 494 k.s.h. nie jest wystarczającym przepisem do prowadzenia apteki na podstawie zezwolenia przejętej spółki.

Ponieważ w niniejszej sprawie wniosek o zmianę zezwolenia był sformułowany w postaci koniunkcji w związku z czym w niniejszej sprawie nie mogło również dojść do zmiany zezwolenia w zakresie nazwy apteki, przed uprzednim potwierdzenie przejścia zezwolenia ze spółki przejętej.

W niniejszej sprawie organ nie miał podstaw do zastosowania art. 99 ust. 3 Pf., gdyż przepis ten nie ma zastosowania w przypadku zaistnienia sukcesji generalnej co ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu w sprawie nie ma również zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż brak jest tożsamości sprawy.

Rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, ONSA WSA 2010, nr 1, poz. 4). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7; wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 kwietnia 1998 r., IV SA 1061/96, LEX nr 45166; wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., III SA 6434/97, LEX nr 37852). W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji NSA uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanym obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym".

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu nie występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, gdyż doszło do zmiany podmiotu postępowania.

Rozważania pełnomocnika uczestnika postępowania N. dotyczące art. 104 ustawy - Prawo farmaceutyczne są - zdaniem Sądu - całkowicie bezpodstawne, bowiem dotyczą odpowiednio stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.