Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 12 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzją z dnia "[...]" Starosta N., na podstawie art. 104 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: k.p.a.), orzekł o wygaśnięciu własnej decyzji z dnia "[...]" - zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów z uwzględnieniem transportu odpadów, wydanej "[...]" Spółka Akcyjna, z siedzibą w O. (dalej jako: Spółka). W uzasadnieniu podniesiono, iż z informacji złożonych przez Spółkę Marszałkowi Województwa "[...]" w O. wynika, że Spółka od 2016r. nie prowadzi działalności objętej zezwoleniem. Zgodnie zaś z art. 48 pkt 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 992 ze zm., dalej jako: u.o.o.) zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka podnosząc, iż decyzja ta została wydana jedynie w oparciu o złożone przez nią informacje z zakresu zbierania i przetwarzania odpadów w latach 2016 i 2017, przy jednoczesnym braku przeanalizowania całości prowadzonej działalności w zakresie dostosowywania procesów przetwarzania odpadów i surowców wtórnych z tworzyw sztucznych. W związku z powyższym Spółka wniosła o cofnięcie decyzji organu I instancji. Wskazano, że Spółka rozpoczęła działalność zgodną z zezwoleniem po jego otrzymaniu i zdobyła doświadczenie oraz zapoznała się z potrzebami i wymogami branży surowców do produkcji z tworzyw sztucznych. Z uwagi na potrzeby rynku i szczególną specyfikę branży Spółka skupiła swoją działalność głównie na prowadzeniu prac badawczych i doskonaleniu procesów produkcji przetwarzania odpadów z uwzględnieniem nowych technologii, co jest czasochłonne. Wyjaśniono, że nie musiała do tego celu pozyskiwać dodatkowych odpadów i surowców wtórnych z tworzyw sztucznych, gdyż już takie posiadała, poddawała je procesom przetwarzania i były one w wystarczającej jakości co do potrzeb i oczekiwań klientów. Podniesiono, że działania ta, a zwłaszcza wiedza i zdobyte umiejętności oraz pozyskanie inwestora w zakresie wdrażania i rozwoju nowej technologii, pozwolą Spółce od dnia 1 listopada 2018r. na zbieranie i przetwarzanie odpadów z tworzyw sztucznych w sposób dostosowany do potrzeb rynku. W tym celu Spółka zaopatrzy się, m.in. w niezbędne urządzenia, o których mowa w decyzji, a których zastosowanie w sposób udoskonalony sprosta oczekiwaniom kontrahentów. Zatem, w ocenie Spółki, orzekanie o wygaśnięciu decyzji na zbieranie i przetwarzanie odpadów z uwzględnieniem transportu odpadów należy uznać za bezzasadne.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż z treści decyzji z dnia "[...]" wynika, iż Spółka ma prowadzić działalność w zakresie zbierania i przetwarzania odpadów z uwzględnieniem transportu odpadów. W decyzji wskazano dokładnie jakiego rodzaju odpady mają być poddawane procesowi przetwarzania, gdzie te odpady mają być magazynowane i w jaki sposób, jak również zaznaczono, iż surowce nienadające się do przetwarzania w zakładzie będą sprzedawane uprawnionym firmom recyklingowym, a magazynowane będą nie dłużej niż 21 dni. W zezwoleniu opisano również sposób przetwarzania odpadów, a także wskazano rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania i transportu. Podniesiono, iż w okresie ostatnich dwóch lat Spółka nie prowadziła działalności objętej zezwoleniem, co wynika z pisma Marszałka i z dołączonych sprawozdań za 2016r. i 2017r. Podniesiono, że Spółka nie skorzystała z możliwości przedłożenia dowodów i żądań oraz wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Podano, że z wykładni gramatycznej art. 162 § 1 k.p.a. wynika, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W myśl art. 48 ust. 5 u.o.o. zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata, a zatem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w przedmiotowej sprawie nakazuje przepis prawa. W ocenie Kolegium bezspornym jest, że Spółka nie prowadziła działalności w zakresie objętym zezwoleniem. Wynika to nie tylko z treści sprawozdań składanych przez Spółkę, ale także z treści odwołania, w którym Spółka jednoznacznie wskazała, iż w ostatnich dwóch latach skupiła swoją działalność głównie na prowadzeniu prac badawczych i doskonaleniu procesów produkcji przetwarzania odpadów z uwzględnieniem nowych technologii, zaś prace badawcze i doskonalenie procesów produkcji nie były objęte wymienionym wyżej zezwoleniem.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła Spółka zarzucając organowi odwoławczemu, że nie rozpoznał sprawy w całości, nie przeanalizował prowadzonej działalności w zakresie dostosowywania procesów przetwarzania odpadów i surowców wtórnych z tworzyw sztucznych, a także wadliwie zastosował przepisy prawa do sytuacji, która nie ma miejsca w tym przypadku oraz nie uwzględnił argumentów Spółki przedstawionych w odwołaniu. W świetle powyższych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Spółka podniosła, że w odwołaniu od decyzji I instancji wykazała, że przetwarza i wykonuje badania na odpadach i procesach ich przetwarzania, a prace te znajduje się na końcowym etapie. Wskazano, iż odpady zakupione w 2015r. Spółka poddała przetwarzaniu i są one w jego trakcie. Wobec tego w sprawozdaniach do Marszałka Spółka nie mogła przedstawić niezakończonego procesu przetwarzania i ilości zrealizowanego odzysku odpadów. Podkreślono, że tylko na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Marszałkowskiego Kolegium nie jest w stanie ocenić, czy podmiot gospodarczy prowadzi przetwarzanie, czy nie. Wskazano, iż ciągłe zmiany prawne doprowadziły do sytuacji, w której materiał, na którym pracuje Spółka raz jest odpadem, a raz surowcem, który nie wymaga decyzji na ich zbieranie i przetwarzanie, przy czym zmiany te w sposób niejednoznaczny kwalifikują ten sam produkt. Zarzucono, iż działania podjęte przez organy mają bezpośredni negatywny wpływ na dalszy rozwój Polski w zakresie recyklingu tworzyw sztucznych i stoją w sprzeczności z ogólnoeuropejskim kierunkiem rozwoju ochrony środowiska. Zaznaczono, iż technologia, którą posiada Spółka, jest procesem długotrwałym, zaś organ nie może ingerować w "know-how" Spółki i żądać ujawnienia informacji oraz wyników badań, gdyż narusza to interes przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r. poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja orzekająca o wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Zgodnie bowiem z art. 48 pkt 5 u.o.o. zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów wygasa, jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata. Podnieść przy tym należy, że ustawodawca nie określił w ustawie o odpadach szczegółowej procedury postępowania sprawdzającego zaistnienie przesłanek dających podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, uznając tym samym za wystarczające unormowania zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zresztą to art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. daje podstawę do wydania decyzji w tym zakresie. W ocenie Sądu nie ulega zatem wątpliwości, że wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia winno być poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym.

Zważyć należy, że w niniejszej sprawie organ uznał, że Spółka nie prowadziła działalności objętej wskazanym wyżej zezwoleniem przez okres 2 lat. Jednakże swoje ustalenia w tym zakresie oparł wyłącznie o dane zawarte w sprawozdaniach przekazanych przez Spółkę Marszałkowi. Tymczasem zarówno odwołaniu, jak i skardze Spółka wywodzi, że prowadzi działalność w zakresie przetwarzania odpadów, lecz ze względu podjęte przez nią prace badawcze i doskonalenie procesów produkcji przetwarzania odpadów z uwzględnieniem nowych technologii proces ten jest czasochłonny. Wyjaśniono przy tym, że Spółka nie mogła wykazać w sprawozdaniach niezakończonego procesu przetwarzania i ilości zrealizowanego odzysku odpadów. Pomimo jednak podnoszonych przez Spółkę zarzutów odnośnie do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych, organ nie podjął żadnych czynności w celu zweryfikowania twierdzeń Spółki. Nie ustalono zatem, czy rzeczywiście Spółka prowadziła wskazane prace badawcze oraz czy można je zakwalifikować jako proces przetwarzania odpadów. Podnieść zaś należy, że przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Zatem nawet okoliczność, że strona jest zobowiązana do przedstawiania określonych danych organowi nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia ustaleń faktycznych, zwłaszcza w przypadku gdy istnieją wątpliwości, czy dane te odzwierciedlają stan faktyczny. Zważyć przy tym należy, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I GSK 1855/15). Nieustalenie zatem przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zastosowania przepisów prawa materialnego wymaga bowiem uprzedniego stwierdzenia, że stan faktyczny został ustalony prawidłowo, po wszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego zebranego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017r., II GSK 2740/15).

W związku z powyższym organ winien ponownie rozpoznać sprawę mając na względzie powyższe wskazania Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku.