Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] września 2008 r., wniesionej przez Burmistrza Miasta, jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy obiektu mostowego kładki pieszorowerowej z uwagi, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w stosunku do Burmistrza Miasta i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2007 r. przeprowadził kontrolę prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektu mostowego – kładki przez rzekę. W trakcie kontroli organ ustalił, że roboty po stronie Rzeczypospolitej Polskiej są realizowane bez uzyskania wymaganego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę, wobec czego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym pismem z dnia [...] października 2007 r. zawiadomił Burmistrzów Miast oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Postanowieniem z [...] października 2007 r. nr [...] organ zobowiązał Burmistrza Miasta do wstrzymania robót budowlanych realizowanych na przedmiotowej inwestycji w granicach Rzeczypospolitej Polskiej oraz zobowiązał do przedłożenia dokumentów wynikających z przepisu art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ postanowieniem z dnia [...] października 2007 r., wydanym w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, ustalił na rzecz Burmistrza Miasta wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolnie wybudowaną kładkę. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie w dniu [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], przywołując art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektu mostowego kat. XXVIII – kładki pieszorowerowej przez rzekę zlokalizowanego w Miejscowości [...] na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] z uwagi, iż stało się bezprzedmiotowe w stosunku do Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na podstawie analizy akt sprawy, w szczególności zawartego porozumienia z dnia [...] października 2004 r. pomiędzy miastem [...] a miastem [...], reprezentowanymi przez Burmistrzów obu miast, dotyczącego budowy przedmiotowej kładki stwierdził się, że inwestorem części inwestycji realizowanej po stronie polskiej jest miasto, zatem wcześniej niewłaściwie ustalono strony, w tym określono inwestora w postanowieniu z [...] października 2007 r. Organ uznał, że z uwagi na to, iż Burmistrz Miasta nie występuje jako strona, jak również jako inwestor w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a podejmowane rozstrzygnięcia administracyjne przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji w tej sprawie były niewłaściwie kierowane, przedmiotowe postępowanie należało umorzyć. W ocenie organu postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe z uwagi na niewłaściwie określonego zobowiązanego w prowadzonym postępowaniu.

W odwołaniu od powyższej decyzji Gmina o statusie miejskim reprezentowana przez Burmistrza Miasta, zarzuciła organowi naruszenie art. 7 Kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy skutkujące nieuprawnionym przyjęciem, iż podmiotem inwestorskim dla inwestycji budowy mostu na rzece jest Gmina o statusie miejskim, nie zaś miasto. Nadto podniosła zarzut rażącego naruszenia prawa materialnego art. 17 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyznanie skarżącemu przymiotu inwestora. Odwołująca się Gmina stwierdziła, że treść porozumienia obydwu granicznych miast wskazuje jednoznacznie na intencyjnych charakter wskazanego wyżej aktu, który nie pozwala wywodzić przejęcia praw i obowiązków inwestorskich w zakresie realizowanej inwestycji przez strony umowy. Jedynym zapisem nakładającym na skarżącego zobowiązanie w zakresie wykonawstwa budowy jest postanowienie art. 2 ust. 2, zgodnie z którym Miasto otrzyma dokumenty potrzebne do uzyskania praw budowlanych, zaś zwłoka przy uzyskaniu zezwoleń zdeterminuje termin wykonania przedsięwzięcia. Zapisy te wskazują na jedynie pomocniczą rolę strony odwołującej się w procesie inwestorskim objętym postępowaniem. Bezsporną okoliczność, w ocenie Gminy, stanowi fakt że roboty prowadzone były przez miasto, co w świetle wiedzy jego przedstawicieli, iż zezwolenia nie uzyskano, dowodzi faktycznego władztwa i decyzyjności Miasta w zakresie realizowanej inwestycji.

Jako dowód wskazujący na status inwestorski Miasta i jego samodzielność przy realizacji spornej inwestycji, odwołująca się gmina wskazała również umowę użyczenia terenu realizacji inwestycji z dnia [...] września 2007 r. (dołączona do odwołania), zawartą pomiędzy miastami. Nadto podniosłą, że organ nie odniósł się do okoliczności, iż cała dokumentacja procesu budowlanego wymienia jako inwestora Urząd Miejski.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięciu organ odwoławczy wskazał ustalony stan faktyczny sprawy. Podał, że z uwagi na treść pisma Wojewody z dnia [...].01.2008 r. WINB, informującego o pisemnym wystąpieniu do Ministra Infrastruktury Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie opinii w zakresie możliwości stosowania w odniesieniu do przedmiotowego obiektu - kładki pieszorowerowej przez rzekę na granicy polsko-niemieckiej w miastach, postanowień umowy podpisanej dnia [...] listopada 2000 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Federalnej Niemiec o budowie i utrzymaniu granicznych obiektów mostowych w Rzeczypospolitej Polskiej zlokalizowanych w ciągu dróg publicznych poza siecią dróg krajowych, w Republice Federalnej Niemiec w ciągu dróg publicznych poza siecią dróg federalnych (Dz.U. z 2003 r. Nr 216 póz. 2122), postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu wydania przez Ministra Infrastruktury Rzeczypospolitej Polskiej opinii o zakresie stosowania w/w umowy międzynarodowej.

W dniu [...] lipca 2008 r. organ otrzymał pismo Wojewody, informujące

o treści odpowiedzi udzielonej przez Ministerstwo Infrastruktury w kwestii stosowania przepisów w/w umowy międzynarodowej w odniesieniu do obiektu mostowego - kładki pieszorowerowej przez rzekę, zlokalizowanego na działkach nr [...]. Zgodnie ze stanowiskiem organu centralnego umowa ta nie ma zastosowania do wybudowanej kładki pieszorowerowej przez rzekę na granicy polsko-niemieckiej w miastach [...]. Obiekt ten nie został bowiem wymieniony w załączniku do umowy.

W związku z powyższym postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Po analizie akt sprawy organ odwoławczy zważył, iż PINB nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że prowadzone wobec Burmistrza Miasta postępowanie w sprawie niniejszego obiektu stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. Celem uzasadnienia tak przyjętego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. stanowiska organ powołał się wyłącznie na porozumienie, zawarte w dniu [...] października 2004 r. pomiędzy miastami [...], w sprawie budowy kładki. Ze względu na to, iż akta sprawy nie zawierają wskazywanego przez organ I instancji w/w porozumienia, organ odwoławczy stwierdził, że nie jest w stanie ocenić, czy jego treść może przesądzać w kwestii, kto jest rzeczywistym inwestorem samowolnej budowy kładki pieszorowerowej.

Niezależnie od tego organ drugiej instancji podkreślił, że za inwestora określonych robót budowlanych powinien być zawsze uznany podmiot, który rzeczywiście te roboty wykonał, przeznaczając na ten cel środki finansowe.

W przypadku samowolnie wykonanych robót budowlanych rzeczą organu nadzoru budowlanego jest prawidłowe ustalenie inwestora tych robót, co powinno nastąpić według reguł określonych w przepisach Kpa dotyczących postępowania dowodowego. W omawianej sprawie organ I instancji nie wywiązał się należycie z ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. Zebrane dotychczas w sprawie dowody nie pozwalają bowiem na zajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii ustalenia podmiotu, wobec którego powinno być prowadzone postępowanie legalizacyjne dotyczące doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnej budowy kładki pieszorowerowej przez rzekę.

Z tego też względu organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB winien przede wszystkim w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości ustalić podmiot będący inwestorem omawianego obiektu. Organ drugiej instancji zauważył również, że w celu prawidłowego określenia osoby inwestora robót wykonanych bez pozwolenia na budowę, a więc poza obowiązującym porządkiem prawnym, organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń na podstawie dowodów, zebranych zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego dotyczącymi postępowania dowodowego. Istotnym w tej mierze będzie również kryterium, że inwestor to osoba, która przeznacza środki finansowe na realizację określonej inwestycji budowlanej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przedmiotem nakładów jest składnik majątku inwestora, czy innego podmiotu. Po prawidłowym ustaleniu inwestora organ powinien następnie rozstrzygnąć w sprawie zgodnie

z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, kierując wydane rozstrzygnięcie do tego podmiotu.

Organ odwoławczy dodatkowo zwrócił uwagę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że rozstrzygnięcia w sprawie winien kierować do gmin [...] będących stronami postępowania, a nie do burmistrzów tych miast. Zważyć bowiem należy, że w prawodawstwie niemieckim oraz w polskiej ustawie z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, burmistrz pełni funkcję władzy wykonawczej w gminie na terenie miasta, a tym samym nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa w sprawie administracyjnej dotyczącej działalności inwestycyjnej gminy. Osobowość prawną, dającą uprawnienie do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym na prawach strony, posiada natomiast gmina, która jako jednostka samorządowa wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należało orzec jak w sentencji decyzji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta, reprezentowany przez radców prawnych M.P. oraz P.S., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. albo o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 Kodeksu postępowanie administracyjnego (dalej "kpa") poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy odwołujący się tj. osoba prawna jaką jest gmina o statusie miejskim nie miała przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, w tym interesu prawnego we wniesieniu odwołania, w konsekwencji postępowanie odwoławcze wywołane ww. podaniem, należało umorzyć,

- art. 105 § 1 kpa poprzez jego niezastosowania w sytuacji, gdy postępowanie wszczęte przez organ I instancji było bezprzedmiotowe w stosunku do organu wykonawczego jakim jest Burmistrz Miasta, w konsekwencji wydanie decyzji kasacyjnej było niezgodne z prawem (art. 138 § 2 kpa),

W uzasadnieniu skargi Burmistrz Miasta podniósł, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu mostowego- kładki pieszorowerowej z uwagi, iż postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w stosunku do Burmistrza Miasta. W swojej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na postępowanie wszczęte zawiadomieniem z dnia [...] października 2007 r. Jak wynika z tego ostatniego dokumentu, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektu mostowego, bez uzyskanego wymaganego przepisami ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę, czyniąc to wobec Burmistrza Miasta. Tym samym - jak wynika z zawiadomienia z dnia [...] października 2007. r. - organ I instancji traktował jako stronę Burmistrza Miasta, wskazując go jako adresata tego dokumentu oraz wskazując go i jego pełnomocnika jako osoby, którym zawiadomienie zostało wysłane zgodnie z art. 61 § 4 kpa.

W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji słusznie ustalił, iż postępowanie wobec organu wykonawczego - Burmistrza należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Co istotne nawet organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazuje, iż "rozstrzygnięcie w sprawie winien kierować do gmin [...] będących stronami postępowania, a nie burmistrzów tych miast". Organ ten potwierdził to również w swoim postanowieniu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] wskazując na str. 6 uzasadnienia, iż "adresatem postanowienie o wstrzymaniu robót jest Burmistrz Miasta, który nie posiada w sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28kpa". Dodatkowo skarżący wskazał, iż mimo doręczenia decyzji Burmistrzowi Miasta, odwołanie wniosła już Gmina (jak wynika z treści zaskarżonej decyzji). Skarżący wyraźnie podkreśla, że gmina o statusie miejskim nie ma interesu prawnego, ani w postępowaniu w sprawie robót budowlanych dotyczących budowy obiektu mostowego wszczętym wobec innego organu wykonawczego tj. Burmistrza, ani w postępowaniu w którym doszło do umorzenia postępowania w tej sprawie wobec Burmistrza.

Zgodnie z 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przyjmuje się, iż elementami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jak również, iż jego istnienie uzasadnione jest stanem faktycznym mającym miejsce w danej sprawie, który uzasadnia zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. Powyższe wynika z okoliczności, iż postępowanie może dotyczyć ściśle określonej osoby, w ramach którego dochodzi do rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach. Przy czym podnieść należy, że interes prawny lub obowiązek wynikać powinien z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Zgodnie z aprobowanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego interes prawny lub obowiązek pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97), jak również do uzyskania przymiotu strony (art. 28 k.p.a.) nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes oparty na prawie. Strona stwierdziła, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest obowiązkowe, gdy organ ten stwierdzi, iż odwołanie zostało wniesione przez jednostkę nie mającą przymiotu strony, z kolei naruszenie ww. obowiązku powoduje bezpodstawne tj. z pominięciem skutecznego wniesienia odwołania, rozpoczęcie z urzędu postępowania odwoławczego, co skutku rażącym naruszeniem prawa, w tym art. 127 § 1 kpa, art. 138 i art. 16 kpa. Legitymację do wniesienia odwołania ma strona. W sytuacji kiedy jej przekonanie o tym, iż taką legitymację posiada, zostanie zweryfikowane przez organ odwoławczy w oparciu o prawo materialne, organ ten wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Interes tego rodzaju nie może wynikać z okoliczności, iż w przyszłości lub nawet aktualnie wobec wnoszącego odwołanie toczy się postępowanie w tej samej sprawie. Odwołujący będzie bowiem chronić swoje interesy prawne w ramach "własnego" postępowania (jak wynika z akt sprawy wobec Miasta zostało wszczęte postępowanie administracyjne - vide pismo przewodnie PINB z dnia [...] grudnia 2007 r.). Interes prawny wyprowadza się z przepisów prawa materialnego, nie zaś z decyzji wydanych w innych sprawach, które tylko mogą mieć znaczenie dla ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie jednostce interesu prawnego. Interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu (wywołanym zawiadomieniem z dnia [...] października 2007 r.) nie można wywieść ani dla Burmistrza (konieczność umorzenia postępowania w ogóle), ani dla miasta (konieczność umorzenia postępowania odwoławczego). Ustalenie strony postępowania w postępowaniu w sprawie budowy obiektu - kładki pieszorowerowej bez pozwolenia na budowę, było przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Zajęte stanowisko jest słuszne i sprowadza się do wniosków, iż "inwestorem jest osoba, która organizuje i finansuje budowę". Powyższe koresponduje z dostępnym organowi I i II instancji dokumentem tj. porozumieniem z października 2004 r. gdzie inwestorem są osoby prawne, tj. miasto i miasto, a nie osoba fizyczna. Tym samym organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny ww. porozumienia w takim zakresie, iż wykluczyły z kręgu inwestorów Burmistrza. Ocena tego rodzaju nie narusza art. 7 i art. 77 kpa, w szczególności dokument ten nie wskazuje ww. organu jako tego, który będzie organizował i finansował budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem zgodnie z którym Gmina nie posiada przymiotu strony w sprawie rozstrzygniętej ww. decyzją PINB z dnia [...].11.2007 r. , dotyczącej budowy obiektu mostowego - kładki pieszorowerowej przez rzekę, zlokalizowanego na działkach nr [...]. Gmina jest z całą pewnością stroną postępowania w sprawie objętej tą decyzją, ponieważ samowolnie zrealizowany obiekt mostowy przez rzekę zlokalizowany jest w części na nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy, tzn. na działce nr [...]. Z tego też względu organ odwoławczy zobowiązany był odnieść się w sposób merytoryczny do odwołania wniesionego przez Burmistrza Miasta działającego w imieniu Gminy. Niezasadnym jest tym samym zarzut, że organ rozstrzygnął w sprawie wniesionego odwołania z naruszeniem art.138 § 1 pkt 3 Kpa.

Nadto organ zauważył, że należy odróżnić kwestię prawidłowego określenia adresata decyzji wydanej w sprawie budowy obiektu budowlanego realizowanego w ramach zadań własnych gminy od kwestii reprezentowania z mocy prawa tej gminy przez burmistrza. Z uwagi na uregulowania określone w prawodawstwie niemieckim oraz w polskiej ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gmina posiada osobowość prawną, dającą uprawnienie do uczestnictwa w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Gmina jako jednostka samorządowa wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Tym samym decyzję wydaną w sprawie budowy obiektu budowlanego realizowanego w ramach zadań własnych gminy organ powinien skierować do gminy. Natomiast burmistrz z racji tego, że pełni funkcję władzy wykonawczej w gminie na terenie miasta (jest organem gminy), posiada uprawnienie do reprezentowania gminy w toku tego postępowania.

Przyczynę wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji kasacyjnej,

w związku z odwołaniem od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2007 r., stanowiła okoliczność, że w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że prowadzone wobec Gminy, reprezentowanej przez Burmistrza Miasta, postępowanie w sprawie ww. obiektu stało się bezprzedmiotowe i z tego względu należało je umorzyć. Celem uzasadnienia tak przyjętego stanowiska organ pierwszej instancji powołał się wyłącznie na porozumienie, zawarte w [...] października 2004 r. pomiędzy miastami [...], w sprawie budowy kładki. Natomiast organ odwoławczy nie był w stanie ocenić, czy treść wskazywanego przez organ I instancji ww. porozumienia może przesądzać w kwestii, kto jest rzeczywistym inwestorem samowolnej budowy kładki pieszorowerowej. Porozumienia tego brak było w aktach sprawy.

W dniu 17 grudnia 2008 r., po zakończeniu rozprawy, wpłynęło pismo procesowe strony skarżącej w którym zgłoszono wniosek o przeprowadzenie dowodu z dołączonego do pisma dokumentu tj.: porozumienia z dnia [...] października 2004 r. pomiędzy miastem i miastem w sprawie budowy, finansowania i eksploatacji mostu dla pieszych położonego na terenie działki należącej do G.W. i części terenu należącego do [...] pomiędzy miastami [...] przy słupie granicznym, na okoliczność wykluczenia Burmistrza jako strony postępowania.

Na podstawie akt sprawy Sąd stwierdził, iż kopia powyższego porozumienia znajduje się w aktach administracyjnych przedłożonych przez organ wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.").

Kontrolując zaskarżoną decyzję z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało oddalić, bowiem decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd zobligowany był do zbadania dopuszczalności skargi z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, w tym legitymacji skargowej wnoszącego skargę Burmistrza Miasta.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje jednostce prawo do postępowania, a zatem prawo do obrony interesu prawnego na drodze prawa. To prawo do postępowania przyznaje jednostce art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1993 r. Nr 61 poz. 284), który stanowi "1. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)". Ustanowione w art. 6 konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiąc "1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw członkowskich. 2. Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikającego z wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich, stanowiąc ogólne zasady prawa Wspólnotowego". Prawo to gwarantuje również art. 41 Prawo do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych, który w ust. 2 stanowi "Prawo to obejmuje w szczególności - prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)".

Podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej) jest ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim.

Mając na uwadze powyższe należy wykładać przepisy ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie uprawnienia do wniesie skargi. Zgodnie z przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, (...). W doktrynie podkreśla się, iż sformułowanie to oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego może być zatem podmiot, który domaga się sądowej kontroli legalności aktu lub czynności organu administracji publicznej z uwagi na wynikające z przepisu prawa materialnego roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, także w sytuacji gdy podmiot ten nie był stroną postępowania administracyjnego (w myśl przepisu art. 28 K.p.a. bądź przepisów szczególnych), ale ten przymiot przypisał mu organ.

Jednoosobowy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, upoważniony z mocy prawa do jej reprezentowania, może działać w imieniu tej jednostki oraz we własnym imieniu. Zgodnie z przepisem art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591

z późn.zm.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje bieżącymi pracami gminy

i reprezentuje ją na zewnątrz. Podobnie uregulowane są zasady reprezentacji niemieckiej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest miasto – burmistrz jest Naczelnym Urzędnikiem Administracyjnym gminy, kierownikiem administracji gminy, a także prawnym przedstawicielem i reprezentantem gminy w czynnościach prawnych i administracyjnych (§ 53 ust. 1 i § 57 Konstytucji komunalnej kraju związkowego).

Przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Burmistrza Miasta wniesiona przez niego w imieniu własnym, a nie jako reprezentanta Miasta, z uwagi na uprzednie wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu budowlanego nie wobec Gminy, lecz jedynie wobec jej Burmistrza. Zaskarżoną decyzją kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., którą organ ten umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy obiektu mostowego – kładki pieszorowerowej przez rzekę zlokalizowanego na działkach nr [...] z uwagi na to, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe w stosunku do Burmistrza Miasta, i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Z tych powodów należało stwierdzić, iż Burmistrz Miasta jest legitymowany do domagania się sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, która w jego ocenie narusza jego prawo niwecząc zwolnienie go ze statusu "inwestora" i samodzielnej strony w powyższym postępowaniu dotyczącym wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego.

W tym miejscu należy podkreślić, iż nie jest zasadny zarzut uczestnika postępowania Gminy, dotyczący braku legitymacji skargowej Burmistrza Miasta z tego tylko powodu, iż nie odwołał się on od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., czyli nie wyczerpał trybu instancyjnego w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z przepisem art. 52 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Przy czym powyższy przepis należy rozumieć w ten sposób, iż wyczerpanie środków zaskarżenia nie musi zostać dokonane przez stronę wnosząca następnie skargę do sądu administracyjnego na decyzje ostateczną. Fakt, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, bowiem w pełni zgadzał się z jej rozstrzygnięciem, w sytuacji gdy z uprawnienia tego skorzystała inna strona postępowania (Miasto), w wyniku czego została wydana decyzja ostateczna, nie może bowiem oznaczać, iż przepis art. 52 § 1 ww. ustawy, stoi na przeszkodzie do złożenia przez niego skargi na ową decyzję ostateczną ,której zgodność z prawem kwestionuje (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt I GSK 1201/06, Lex nr 311005) .

W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut strony skarżącej dotyczący braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym Gminy, a w konsekwencji niedopuszczalności wniesienia przez tę osobę prawną odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., a następnie merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i zakończenie jej wydaniem zaskarżonej decyzji, zamiast umorzenia postępowania odwoławczego w drodze postanowienia. Na podstawie analizy akt sprawy Sąd zważył, iż gmina jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową obiektu mostowego kładki pieszorowerowej zlokalizowanego w mieście na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...], w rozumieniu art. 28 K.p.a. W sprawie bezsporna pozostaje okoliczność, iż ww. nieruchomość stanowi własność gminy. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż właściciel nieruchomości, na której posadowiony jest ów obiekt ma interes prawny w postępowaniu, oparty na normie prawa materialnego, niezależny od przymiotu inwestora, w rozumieniu ustawy Prawo Budowlane.

Zdolność procesową stron postępowania administracyjnego należy oceniać według art. 29 i 30 K.p.a. jednakże w stosunku do osoby prawnej innego państwa, jej zdolność prawną i procesową (reprezentacja) należy oceniać według prawa tego państwa. Na podstawie analizy treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy należy jednoznacznie wykluczyć aby inwestorem przedmiotowej kładki był Burmistrz lub Burmistrz, którzy jako organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego reprezentowali Miasta i w czynnościach cywilnoprawnych i administracyjnoprawnych.

Według J. Borkowskiego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 95), pod pojęciem "postępowanie administracyjne" należy rozumieć uregulowany przez prawo o postępowaniu administracyjnym ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne uprawnione podmioty, w sferze ich zadań i kompetencji, w celu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, uregulowanej przez przepisy prawa materialnego, w formie decyzji administracyjnej. Na to pojęcie składa się nie tylko postępowanie przed organem pierwszej instancji, ale także postępowanie weryfikujące rozstrzygnięcia podejmowane przez te organy. Charakterystyczne dla postępowania administracyjnego jest to, że jego istota polega na załatwieniu sprawy leżącej w kompetencji konkretnego organu administracji publicznej, w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia tego organu.

Przedmiot postępowania administracyjnego ogólnego stanowi "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Według W. Dawidowicza (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 30) pojęcie stosowania normy prawa administracyjnego jawi się zazwyczaj jako pojęcie - zależnie od punktu widzenia - indywidualne lub konkretne. Niepowtarzalny w zasadzie splot elementów indywidualnych i konkretnych tworzy sprawę administracyjną, która ma być rozstrzygnięta przez ustalenie wiążących konsekwencji norm prawa administracyjnego". Dalej autor ten wskazuje, iż sprawa administracyjna to "oparty na przepisach prawa interes prawny uzasadniający żądanie od organu administracji państwowej udzielenia określonego uprawnienia albo oparta na tym samym prawie kompetencja organu administracji państwowej do oddziaływania na interes prawny nie podporządkowanego mu podmiotu przez nałożenie na niego, wydaną z urzędu decyzją, określonego obowiązku" (W. Dawidowicz, Postępowanie w sprawach administracyjnych..., PiP 1990, z. 7, s. 42). Autor odnosi zatem pojęcie sprawy do konkretnego stanu faktycznego, konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana w prawie materialnym. Zaistnienie takiej sytuacji daje podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego (z woli strony lub z urzędu) w celu jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji. Z ustaleniami powyższymi koresponduje także stanowisko J. Borkowskiego, który określając przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego (procesu administracyjnego), wskazuje na powiązanie konkretnego stanu faktycznego, w jakim znajduje się strona postępowania, z powszechnie obowiązującą normą prawa administracyjnego. Stosując prawo, organ administracji musi zatem albo rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, "albo też wydać decyzję o umorzeniu postępowania, stwierdzając wiążąco jego bezprzedmiotowość, czyli brak możliwości orzekania co do istoty sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydanie II Warszawa 2004 r., s. 166). Również według T. Wosia "sprawę administracyjną stanowi (...) przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracyjny i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi" (T. Woś, Pojęcie "sprawy"..., s. 334).

Oznacza to, iż postępowanie administracyjne, prowadzone w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wszczynane jest i prowadzone przez organ administracji publicznej w indywidualnej sprawie administracyjnej, a nie jedynie wobec konkretnego podmiotu praw i obowiązków publicznoprawnych (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej). Wszczynając z urzędu postępowanie administracyjne w danej sprawie, organ administracji zobowiązany jest podjąć wszelkie czynności w celu ustalenia jej stanu faktycznego i prawnego, w tym ustalenia kręgu stron postępowania tak, aby zapewnić wszystkim stronom czynny udział w tym postępowaniu. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie przez ten sam organ administracji publicznej, w tożsamej pod względem przedmiotowym sprawie administracyjnej (np. wybudowanie tego samego obiektu budowlanego), kilku odrębnych postępowań administracyjnych w stosunku do różnych podmiotów prawa, z uwagi na powzięte przez organ wątpliwości co do podmiotu, na który organ winien nałożyć obowiązki wynikające z prawa materialnego.

Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym nie zależy od woli, czy też nadania takiego statusu (w formie określonego aktu władczego) przez organ administracji publicznej prowadzący postępowanie. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, iż w konkretnym postępowaniu administracyjnym może istnieć kilka podmiotów, mających swój interes prawny lub obowiązek, których dotyczy postępowanie, przy czym nie muszą być to interesy tożsame, czy też wynikające z tych samych norm prawa materialnego lub ustrojowego.

We wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie wybudowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, bądź prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych, może zatem występować, tak jak w niniejszej sprawie, wiele podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania (np. inwestor lub inwestorzy, właściciele nieruchomości, na których posadowiona jest inwestycja lub także innych nieruchomości, zarządcy itp.). Przedmiotem postępowania prowadzonego w takiej sprawie z urzędu przez organ nadzoru budowlanego jest doprowadzenie w miarę możliwości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa do "zalegalizowania" wykonanych samowolnie robót budowlanych, bądź do rozbiórki obiektu. W sytuacji zatem gdy istnieje przedmiot postępowania (samowolnie wybudowany obiekt budowlany) i jego podmiot lub podmioty, postępowanie w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Istnieje bowiem sprawa administracyjna, którą zgodnie z przepisami prawa materialnego organ administracji publicznej winien rozstrzygnąć w drodze władczego indywidualnego aktu administracyjnego. Odrębną kwestią pozostaje prawidłowość ustalenia przez organy jakim podmiotom przysługuje status strony postępowania, zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu oraz ustalenia, na jaki podmiot lub podmioty należy nakładać związane z omawianą procedurą obowiązki (przyznać uprawnienia), czyli do kogo kierować rozstrzygnięcia władcze, a jakim podmiotom jedynie doręczać jako pozostałym stronom tego postępowania.

Oznacza to, że brak jest w przepisach K.p.a. podstawy do "umorzenia postępowania" w danej sprawie jedynie "w stosunku do" konkretnego podmiotu z uwagi na przekonanie organu, że uprzednio błędnie kierował do niego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym niezaistnieniu przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w danej sprawie administracyjnej. W decyzji lub innym orzeczeniu rozstrzygającym sprawę co do istoty w całości lub części organ rozstrzygnie, na kogo nakłada, określone w przepisach prawa materialnego obowiązki lub komu przyznaje uprawnienia. Podmioty te, oraz pozostałe strony postępowania administracyjnego będą mogły zweryfikować rozstrzygnięcia organu w postępowaniu odwoławczym, a następnie orzeczenie ostateczne w administracyjnym toku instancji w drodze skargi do sądu administracyjnego.

Wadliwe określenie strony postępowania, bądź błędne ustalenie przez organ wobec której ze stron postępowania winien podejmować określone czynności procesowe (np. nakładać obowiązki) nie stanowi podstawy do jego umorzenia, jedyną przewidzianą przez ustawodawcę w art. 105 § 1 Kpa, podstawą umorzenia postępowania administracyjnego jest jego bezprzedmiotowość. Oznacza to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Instytucja umorzenia postępowania administracyjnego w konkretnej, zindywidualizowanej sprawie nie stanowi zatem instrumentu naprawiania, czy też konwalidacji uchybień proceduralnych popełnionych w danym postępowaniu.

Zdaniem Sądu zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, a w szczególności treść rozstrzygnięć organów w sprawie, nie pozwalają Sądowi na obecnym etapie postępowania na dokonanie jednoznacznej oceny, czy wyłącznie jeden podmiot jest inwestorem spornego obiektu budowlanego i ewentualnie która z przygranicznych gmin (polska gmina, czy też niemiecka gmina) stron porozumienia zawartego w dniu [...] października 2004 r. w sprawie budowy, finansowania i eksploatacji mostu dla pieszych, stała się rzeczywistym inwestorem tego zamierzenia, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednakże Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, iż brak jest podstaw prawnych do traktowania jako samodzielne strony tego postępowania i kierowania czynności procesowych wobec Burmistrzów zarówno Miasta, jak i Miasta, w oderwaniu od jednostek samorządu terytorialnego (osób prawnych). Burmistrzowie jako osoby piastujące funkcje organów wykonawczych tych jednostek, reprezentują gminy zarówno w stosunkach cywilnoprawnych jak i administracyjnoprawnych, zatem prawidłowe jest kierowanie do nich czynności procesowych organu z jednoznacznym wskazaniem, iż dotyczą one odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Pomiędzy stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego bezsporna pozostaje okoliczność, którą wszakże przyznał organ pierwszej instancji, iż nieprawidłowo dokonywał on czynności procesowych i prowadził postępowanie

w sprawie budowy przedmiotowej kładki pieszorowerowej z udziałem Burmistrzów miast [...] (których traktował jako samodzielne strony tego postępowania). Jednakże już na wcześniejszym etapie postępowania organ odwoławczy wytknął powyższe uchybienie organowi pierwszej instancji, uchylił decyzję o nałożeniu na Burmistrza obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Sąd podziela, bowiem należy uznać za błędne skierowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy władczego aktu administracyjnego do organu osoby prawnej i określenie go jako strony postępowania zamiast tej osoby prawnej (jednostki samorządu terytorialnego), takie wadliwe czynności organu należy konwalidować w ramach postępowania administracyjnego w odpowiedniej formie procesowej.

Konsekwencją stwierdzenia powyższego uchybienia, w ramach prowadzonego

w przedmiotowej sprawie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, winno być podjęcie przez właściwy organ niezbędnych czynności celem jednoznacznego ustalenia stron postępowania, umożliwienia im skutecznego uczestnictwa w postępowaniu (ewentualne powtórzenie niezbędnych czynności, prawo wypowiedzenia się) oraz ustalenia podmiotu (podmiotów), na który należy nakładać obowiązki i uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego – ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy, prawidłowo także organ odwoławczy wydał orzeczenie kasacyjne, zgodnie

z art. 138 § 2 K.p.a. W sytuacji bowiem, gdy w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji ewentualne strony postępowania nie miały zapewnionego rzeczywistego udziału w tym postępowaniu, nie były prawidłowo zindywidualizowane,

a ponadto istotą rzeczywistego sporu pomiędzy przygranicznymi Miastami [...] oraz organem nadzoru budowlanego jest okoliczność, który z tych podmiotów jest inwestorem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu, te istotne wątpliwości winny zostać wyjaśnione i rozstrzygnięte z zachowaniem stron do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Nie mógł ich zatem rozstrzygnąć organ drugiej instancji i zasadnie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto należy zwrócić uwagę, iż w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji o umorzeniu postępowania wobec Burmistrza w istocie, bez szczegółowego uzasadnienia swego stanowiska stwierdził jednoznacznie, iż inwestorem jest Miasto, co jako okoliczność sporna nie zostało wszakże wywiedzione przez organ w niniejszej sprawie (wbrew wymogom art. 107 § 3 K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.