Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 457/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. II SAB/Wa 457/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku W. S. z 5 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania oraz stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku podano, że wnioskiem z dnia 5 września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o pilne wydanie mu odpisu zarządzenia Wójta Gminy K. nr (...) z dnia (...) października 2003 r. wraz z odpisem wszelkich załączników.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 14 września 2011 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane informacje publiczne w postaci Instrukcji postępowania w sytuacji naruszenia ochrony zbioru danych osobowych przetwarzanych przez Urząd Gminy w K. oraz Instrukcji zarządzania systemami informatycznymi oraz kartotekami przetwarzanymi przez Urząd Gminy w K. uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024). Przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia stanowi, że określa ono sposób prowadzenia i zakres dokumentacji opisującej sposób przetwarzania danych , osobowych oraz środki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przetwarzanych danych osobowych odpowiednio do zagrożeń oraz kategorii danych objętą ochroną. Z kolei, zgodnie z § 3 ust. 1 na dokumentację, o której mowa w § 1 pkt 2 składa się polityka bezpieczeństwa i instrukcja zarządzania systemem informatycznym służącym do przetwarzania danych osobowych, zwana dalej "instrukcją". Dokumentację tę, stosownie do § 3 ust. 2 prowadzi się w formie pisemnej, brak jednocześnie wymogu, by polityka bezpieczeństwa musiała być zawarta w jednym dokumencie.

Objęcie polityki bezpieczeństwa organów jednostek samorządu terytorialnego ochroną przed nieuprawnionym dostępem przewiduje art. 1 ust. 2 lit. d ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. 10.182.1228). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa zasady ochrony informacji, które wymagają ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem, jako stanowiące tajemnicę państwową lub służbową, niezależnie od formy i sposobu ich wyrażenia, także w trakcie ich opracowania, zwanych dalej "informacjami niejawnymi".

Biorąc powyższe pod uwagę powyższe organ wskazał, że załączniki wymienione w zarządzeniach nr (...) i (...) Wójta Gminy są przeznaczone do użytku służbowego i stanowią tajemnicę służbową.

W dniu 26 września 2011 r. W. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 5 września 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że w dniu 14 września 2011 r. organ przesłał mu pismo informacyjne, które nie jest jednak jednoznaczną odmową wydania informacji, nie jest również decyzją administracyjną. Organ nie wydał zatem żądanej informacji, a jednocześnie nie odmówił jej wydania w wymaganej formie decyzji administracyjnej, co rażąco narusza prawo, tj. art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący wniósł także o podjęcie przez Sąd postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na powtarzające się istotne naruszenia prawa, jakich -jego zdaniem - dopuszcza się organ.

W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie, argumentując, że na wniosek skarżącego z dnia 5 września 2011 r. udzielił odpowiedzi w dniu 14 września 2011 r. Organ podniósł ponadto, że skarżący był wielokrotnie informowany i pouczany, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie daje podstaw do żądania wydania odpisów dokumentów, oraz że żądane przez niego zarządzenia, uchwały, i protokoły są sukcesywnie umieszczane i znajdują się na stronie internetowej bip.klembow.pl.

Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga na bezczynność Wójta Gminy K. zasługuje na uwzględnienie. Żądana przez skarżącego informacja w postaci zarządzenia Wójta Gminy K. nr 11/03 z dnia 21 października 2003 r. w sprawie wprowadzenia Instrukcji postępowania w sytuacji naruszenia ochrony zbioru danych osobowych przetwarzanych przez Urząd Gminy w K. oraz Instrukcji zarządzania systemami informatycznymi oraz kartotekami przetwarzanymi przez Urząd Gminy w K. i załączników do tego zarządzenia, stanowi bowiem informację publiczną. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1.

Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia.

Zdaniem Sądu I instancji, rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ mógł albo udostępnić żądane informacje lub też, kierując się dyspozycją art. 5 ust. 1 omawianej ustawy, odmówić w drodze decyzji ich udostępnienia z uwagi na ograniczenia wynikające z przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Organ w piśmie z dnia 14 września 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 5 września 2011 r. w ogóle nie ustosunkował się natomiast do żądania wnioskodawcy udostępnienia zarządzenia Wójta Gminy K. nr (...) z dnia (...) października 2003 r., odnośnie natomiast żądania udostępnienia załączników do tego zarządzenia organ poinformował, że są one przeznaczone do użytku służbowego i stanowią tajemnicę służbową.

Sąd I instancji uznał, iż biorąc pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez Wójta Gminy K. w celu rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 5 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skarżącemu nie udzielono bowiem odpowiedzi zgodnie z żądaniem jego wniosku. Skoro zaś wnioskowane informacje są informacją publiczną to Wójt Gminy K. powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udzielając tych informacji albo ich odmawiając, w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, zwrócić się wcześniej do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził także, iż biorąc pod uwagę fakt, że organ w ustawowym 14 - dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy K. zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a także naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie odrzucenia skargi.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy na podstawie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga winna podlegać odrzuceniu ze względu na jej niedopuszczalność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie został spełniony jej zakres przedmiotowy. Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy - i co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, dostęp do niej nie jest regulowany odmiennie innymi przepisami. Art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. Taki pogląd jest zgodny z najnowszym orzecznictwem NSA, które wyraził w postanowieniu z dnia 10 października 2011r. o sygn. akt I OSK 1987/11. Sąd stwierdził, iż: "niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie. Samo bowiem powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, jako niedopuszczalna, winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – p.p.s.a.". Organ wskazał, iż skarżący żądał wydania odpisu dokumentów, a nie dostępu do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje prawa do otrzymywania odpisów dokumentów. Sąd I instancji, w ocenie organu, podejmując sprawę ze skargi W. S. dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż rozpoznał merytorycznie sprawę, która nie mogła być rozpatrywana w trybie przedmiotowej ustawy z uwagi na brak regulacji dotyczących wydawania odpisów dokumentów w tej ustawie. Zgodnie z ciągle ulegającym zmianom orzecznictwem - organ stoi na stanowisku, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje na to, aby realizacja wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogła nastąpić poprzez udostępnienie odpisów dokumentów. Tryb wydawania odpisów jest szczególnym trybem regulowanym innymi przepisami prawa. W związku z powyższym, zastosowanie przez Sąd I instancji przepisy art. 149 § 1 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi podczas gdyż uwagi na jej niedopuszczalność winna być odrzucona, gdyż narusza ustawowy przepis, co miało bardzo istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie złożył W. S. podnosząc, że wniosek skarżącego został przez organ załatwiony

wadliwie, gdyż powinien zostać załatwiony w jednej z form określonych ustawą o

dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba przede wszystkim wyjaśnić, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem dotyczy on sytuacji w której skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Postępowanie administracyjne dotyczące dostępu do informacji publicznej podlega kognicji sądów administracyjnych. Kognicji tej podlegają zatem również skargi na bezczynność organu, który nie rozpoznaje lub zdaniem wnioskodawcy rozpoznaje niewłaściwie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Dopiero po merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność sąd administracyjny przesądza o charakterze żądanej informacji i o tym czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten nie dotyczy stanów faktycznych i prawnych o których mowa w art. 5 tej ustawy, lecz przypadków gdy żądana informacja wprawdzie jest informacją publiczną, ale przepisy ww. ustawy nie mogą znaleźć zastosowania w zakresie dostępu, ponieważ ustawy szczególne odmiennie określają tryb i zasady dostępu do żądanych informacji. Ustawa o ochronie informacji niejawnych nie zawiera odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznych, bowiem przy nadaniu określonej klauzuli tajności informacje te w ogóle nie mogą być udostępnione.

W omawianej sprawie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że żądana informacja jest informacją publiczną, a adresat wniosku powinien ją albo udostępnić albo odmówić udostępnienia wydając decyzję administracyjną o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ma również rację Sąd pierwszej instancji wskazując na to, że organ w piśmie z dnia 14 września 2011 r. nie zareagował na żądanie doręczenia odpisu zarządzenia wójta z dnia 21 października 2003 r.

Odrębną kwestią w sprawie jest kwestia czy wnioskodawca żądając dostępu do informacji publicznej ma prawo żądać odpisu dokumentu o udostępnienie którego wnosi. Z treści art. 6 ust. 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w tym treść i postać dokumentów urzędowych. W przypadku dokumentu urzędowego, jakim jest zarządzenie wójta, dokument ten spełnia wszystkie wymogi określone w art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wnioskodawca ma zatem prawo zapoznania się nie tylko z treścią, ale także postacią takiego dokumentu. Jednak ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na adresata wniosku obowiązku doręczania odpisu żądanego dokumentu. Zapoznanie się z jego kserokopią pozwala na zapoznanie się zarówno z treścią zawartą w dokumencie informacji publicznej, jak i postacią nośnika na którym jest ona sporządzona.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.