Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] w oparciu

o przepis art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 13, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2

pkt 2, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 t.j. ze zm.), dalej "u.p.s" Prezydent Miasta S., ustalił obowiązek wnoszenia przez K. W., zwaną dalej "skarżącą" opłaty za pobyt A. W. (matki) w Domu Pomocy Społecznej dla osób [...] w S. przy ul. [...] w kwocie [...]zł miesięcznie.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. W. zarzuciła organowi naruszenie art. 59, 61, 64 oraz 103 u.p.s. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, iż wola A. W. o pełnej odpłatności za swój pobyt w domu pomocy społecznej nie jest dla organu wiążąca oraz poprzez ustalenie obowiązku odpłatności przez zstępnego pomimo braku zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 u.p.s., a także naruszenie art. 7, 9, 77 i 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.

Odnosząc przepisy będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, strona stwierdziła, że organ I instancji po pierwsze zignorował oświadczenie opiekuna prawnego A. W. o woli pokrywania przez nią w całości kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, nie zbadał również sytuacji zobowiązanego w bliższej kolejności to jest małżonka - mieszkańca domu pomocy społecznej, a także nie została zawarta pomiędzy skarżącą, a kierownikiem ośrodka umowa, o jakiej mowa w art. 103 u.p.s.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 t.j.) dalej "k.p.a.", w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że organ pierwszoinstancyjny po przeprowadzeniu postępowania dowodowego ustalił, że A. W., pomimo deklarowanej chęci ponoszenia całej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, nie ma takiej obiektywnej możliwości, ponieważ nie posiada wystarczających środków. Organ wskazał również, że pomimo przeprowadzenia postępowania, nie udało się ustalić sytuacji majątkowej zobowiązanej.

Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że do wystąpienia obowiązku ponoszenia opłaty konieczne jest zawarcie umowy, ta bowiem ma charakter konsensualny i umożliwia zmianę sposobu podziału kosztów. W kontekście opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ma ona takie znaczenie, że umożliwia dostosowanie wysokości opłat i podziału kosztów między różnych członków rodziny w taki sposób, by odpowiadał on stronom. Przy czym nie można powyższego utożsamiać z dowolnością strony w samodzielnym kształtowaniu swoich obowiązków. O ile bowiem można zawrzeć umowę, opisując tym samym swoje obowiązki, o tyle jednak niezawarcie umowy nie zwalnia członków rodziny osoby znajdującej się w domu pomocy społecznej z obowiązku uiszczenia opłaty. Co za tym idzie, przywoływany przez stronę przepis

art. 103 u.p.s. jedynie opisuje sposób postępowania w przypadku zawierania umowy, nie statuując jednocześnie ani takiego obowiązku, ani też zwolnienia z obowiązku odpłatności osób zobowiązanych z mocy ustawy.

Odnosząc się do oświadczenia Z. W. - opiekuna całkowicie ubezwłasnowolnionej A. W., w którym to oświadczeniu ta ostatnia miała wyrazić chęć ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, Kolegium wskazało, że jeżeli wysokość opłaty jest ustalana w drodze decyzji (tak jak w analizowanej sprawie), to przepis art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. ma charakter stanowczy i nie daje możliwości do wydania decyzji dotyczącej ustalenia wyższej opłaty, aniżeli 70% dochodu osoby pozostającej w domu pomocy społecznej. W ocenie Kolegium, oświadczenie złożone przez opiekuna A. W. nie ma żadnej mocy prawnej w zakresie jej praw i obowiązków, a jedynie może być uznane za oświadczenie wiedzy osoby je składającej. Ponadto, nie może ono zostać uznane za wiążące, czy w ogóle ważne, z uwagi na niespełnienie wymogów dotyczących zarówno formy faktycznej jak i prawnej, tym samym organ nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia na nieważnym oświadczeniu.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżącej Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że w stosunku do małżonka A. W. – Z. W. zostało przeprowadzone postępowanie zmierzające do ustalenia odpłatności, jednakże okazało się, że jego dochód nie przekracza progu 300% odpowiedniego kryterium dochodowego, a co za tym idzie, nie mógł on zostać zobowiązany w drodze decyzji do ponoszenia odpłatności za pobyt jego żony w domu pomocy społecznej.

Organ odwoławczy stwierdził także, że pomimo składanych przez skarżącą oświadczeń, że jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, nie przedstawiła ona tak w toku postępowania jak i na etapie składania odwołania, żadnej dokumentacji mogącej świadczyć o jej sytuacji majątkowej, czy o niemożliwości ponoszenia opłaty. Uznał nadto za prawidłowe ustalenia organu I instancji o wysokości różnicy pomiędzy obciążającą A. W. opłatą a kosztami jej utrzymania w domu pomocy społecznej, dzieląc przy tym koszty tej opłaty po równo między jej dwójkę dzieci.

Powyższą decyzję, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, K. W. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego: art. 59, 61, 64 oraz 103 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

2. przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy :

1) art. 7, 9, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu

i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie

i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo jej wydania z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

- decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] - na okoliczność jej treści oraz na okoliczność wykazania prawidłowej wykładni art. 61 u.p.s. zastosowanej przez ten sam organ w tym samym stanie faktycznym;

- decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] - na okoliczność jej treści oraz na okoliczność wykazania wadliwego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie przez organy obu instancji;

- z pisma MOPR w S. z dnia 21 listopada 2018 r., znak: [...] oraz załączonego do niego projektu umowy Nr [...] - na okoliczność ich treści;

- z załączonej dokumentacji medycznej skarżącej - na okoliczność stanu zdrowia oraz jej sytuacji materialnej.

Odnosząc się do twierdzenia Kolegium, iż do wystąpienia obowiązku ponoszenia opłaty nie jest konieczne zawarcie umowy, ta bowiem ma charakter konsensualny i umożliwia zmianę sposobu podziału kosztów, skarżąca podniosła, że organ II instancji pominął fakt, że organ I instancji (MOPR) jednocześnie z wydaniem zaskarżonej decyzji przedłożył pełnomocnikowi skarżącej do podpisania umowę, mocą której chciał nałożyć na nią obowiązek ponoszenia przedmiotowych opłat. Tym samym już organ I instancji uznał, że do nałożenia obowiązku ponoszenia opłat na zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej konieczne jest podpisanie umowy. Taka rozbieżność w wykładni oraz stanowiskach organu narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Zasadę tę narusza również Kolegium, które w analogicznych warunkach wydaje decyzje o całkowicie odmiennej wykładni rzeczonych przepisów - i tak w decyzji SKO z dnia [...] r., nr [...] (dotyczącej brata) ustalono, że "możliwa jest sytuacja, że to mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej". Natomiast w decyzji Kolegium z dnia [...] r., nr [...] (również dotyczącej brata skarżącej) uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia argumentując to faktem, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania w zakresie ustaleń odnośnie sytuacji materialnej małżonka A. W. - Z. W. , który jest zobowiązany w bliższej kolejności, aniżeli zstępni - K. W. i G. W..

Niezależnie od powyższego strona podniosła, że powoływanie się przez Kolegium na przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w myśl których w jego ocenie oświadczenie o woli ponoszenia pełnej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej złożone przez opiekuna prawnego całkowicie ubezwłasnowolnionej

A. W. - Z. W. jest nieważne, również powoduje, że naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem, w ocenie organu, dla ważności oświadczenia złożonego przez opiekuna prawnego wymagana jest zgoda sądu opiekuńczego, to organ winien taką kwestię ocenić jako prejudycjalną i podjąć kroki mające na celu wyjaśnienie kwestii, czy sąd opiekuńczy udzielił takiej zgody, a nie poprzestawać na uznaniu oświadczenia za nieważne.

Ponadto, w ocenie skarżącej, organ w sposób dowolny i niezasadny przyjął,

że oświadczenie złożone przez opiekuna prawnego A. W. nie może zostać uznane za wiążące, bowiem zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem - jeżeli wolą kandydata na mieszkańca jest nieobciążanie ustawowymi obowiązkami finansowymi członków rodziny, organ ma obowiązek uwzględnić tę wolę i ustalić opłatę oraz zaadresować decyzję wyłącznie do osoby kierowanej do domu - takie również stanowisko wyraził organ II instancji w sprawie nałożenia obowiązku za pobyt A. W. w domu pomocy społecznej na brata skarżącej, stąd nie sposób zrozumieć i przyjąć za prawidłową odmiennej interpretacji prawnej w sprawie o tożsamych okolicznościach.

Następnie skarżąca podniosła, że wydając decyzję organ nie ustalił – pomimo ciążącego na nim bezwzględnego obowiązku – wysokości jej dochodu przyjmując,

że skoro nie przedstawiła ona stosownych dokumentów, to zasadnym jest nałożenie na nią obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt wstępnej w domu pomocy społecznej. Takie wypełnienie luki w materiale dowodowym i orzeczenie o obowiązku, pomimo niewyjaśnienia okoliczności będącej warunkiem koniecznym dla możliwości obciążenia opłatą, jakim jest dochód osoby mającej ponosić opłatę, stanowi niedopuszczalne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s., który wskazuje na kryterium dochodu jako przesłankę niezbędną dla możności nałożenia obowiązku, poprzez jego zastosowanie pomimo, że z materiału dowodowego nie wynika, że skarżąca uzyskuje wskazany w powołanym przepisie dochód. Tym samym organ w sposób arbitralny obciążył ją opłatami za pobyt w domu pomocy społecznej, bez należytego rozważenia jej możliwości finansowych, pomimo, że art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) u.p.s. wyznacza granicę obowiązku wnoszenia opłat przez zobowiązanych, a nadto stanowić ma dla nich zabezpieczenie poprzez zapewnienie pozostawienia im środków koniecznych do utrzymania.

Strona wskazała również, że po wydaniu zaskarżonej decyzji ujawniły się nowe okoliczności, mające niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj. zdiagnozowano u niej [...], pozostaje ona w stałym leczeniu oraz jest niezdolna do podjęcia pracy, a tym samym – nie posiada zdolności zarobkowych i nie spełnia obiektywnego kryterium dochodu, stanowiącego jedną z podstaw obciążania obowiązkiem opłaty za pobyt rodzica w domu pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w S. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. w przedmiocie ustalenia obowiązku wnoszenia przez K. W. opłaty za pobyt matki – A. W. w Domu Pomocy Społecznej w kwocie

[...] zł miesięcznie.

Badane rozstrzygnięcia wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia

12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.).

Zgodnie z art. 59 u.p.s., decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej

i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu opieki społecznej.

W myśl art. 60 ustawy, pobyt w domu opieki społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (...).

Art. 61 ust. 1 u.p.s. stanowi zaś, że obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej,

a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej.

Z kolei w myśl art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w sytuacji, gdy koszty pokrywane są przez członka rodziny mieszkańca ich wysokość jest ustalana w umowie zawartej

w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym, kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że organ pomocy społecznej nie może zmusić członka rodziny do zawarcia umowy w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt w domu opieki społecznej. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat.

W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, organ dążył do zawarcia umowy ze skarżącą, która negując swój obowiązek odmówiła współpracy. Zatem wbrew zarzutom skarżącej mimo nie zawarcia wspomnianej umowy, mógł zostać nałożony na nią obowiązek w drodze decyzji administracyjnej. Powyższe wynika jednoznacznie z treści art. 59 ust. 1 u.p.z., który nakazuje wydanie decyzji konkretyzującej obowiązek wynikający z mocy prawa, wobec ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Powyższe potwierdza również stanowisko sądów administracyjnych, które skład orzekający podziela, że przewidziany w art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić, bądź to w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 3 u.p.s., bądź też w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. Odmowa zawarcia umowy przez osobę zobowiązaną do ponoszenia opłat skutkuje wydaniem stosownej decyzji ustalającej wysokość tych opłat (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 154/18).

Skarżąca nie ma również racji wywodząc, że jeżeli wolą kandydata na mieszkańca jest nieobciążanie ustawowymi obowiązkami finansowymi członków rodziny, organ jest obowiązany uwzględnić tę wolę i skierować decyzję w tym przedmiocie wyłącznie do tej osoby.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s., mieszkaniec domu pomocy społecznej wnosi opłatę, której wysokość nie może przekraczać 70% jego dochodu. W doktrynie został wyrażony pogląd, zgodnie z którym, przepis ten pełni funkcję ochronną – nie pozwala na bezwzględne żądanie uiszczenia opłaty w całym wymiarze przez mieszkańca dysponującego dochodami pozwalającymi na taki wydatek. Zakłada bowiem, że obciążenie z tytułu opłaty, jakie ciążyć ma na mieszkańcu, nie może obejmować więcej niż 70% jego miesięcznego dochodu, przy założeniu że 30% dochodu powinno pozostać do dyspozycji mieszkańca i nie może – nawet za jego wolą – być przeznaczone na pokrycie kosztów pobytu w domu pomocy społecznej (por. W. Maciejko, Komentarz do ustawy do pomocy społecznej LexisNexis 2013 r., str. 301). Na pewno zaś przeznaczenie tych 30% miesięcznych dochodów mieszkańca domu nie może zostać uwzględnione i orzeczone w ramach decyzji administracyjnej. Kwestią pozostającą poza zakresem zainteresowania organów pozostaje natomiast to w jaki sposób mieszkaniec domu rozdysponuje pozostawione mu środki (30%), np. przekazując je swoim dzieciom.

W niniejszej sprawie nawet zgoda matki, nie mogła prowadzić do przeznaczenia jej pozostałego dochodu na pokrycie opłat, ponieważ miesięczny dochód przez nią osiągany wynosi [...] zł, a wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej [...] zł. Tylko wówczas mieszkaniec domu może ponosić w 100% wydatki za pobyt w domu pomocy społecznej, gdy pozwala na to 70% uzyskiwanych przezeń dochodów miesięcznych.

Lektura akt administracyjnych wskazuje także na bezzasadność zarzutu naruszenia prawa procesowego, poprzez nieustalenie przez organy sytuacji majątkowej skarżącej. W toku prowadzonego postępowania organ wielokrotnie wzywał K. W. do przedłożenia dokumentów mających znaczenie dla niniejszej sprawy, tj. potwierdzających jej sytuację materialną i osobistą. Składane w wykonaniu powyższego przez skarżącą oświadczenia, że jest matką samotnie wychowującą dziecko i nie stać jej na ponoszenie opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, nie można uznać za wykonanie wezwania organu, ponieważ w żadnej mierze nie wynika z nich jej sytuacja materialna. Strona w trakcie postępowania przed organem I jak i II instancji, nie przedłożyła żadnych dowodów potwierdzających jej sytuację dochodową i materialną. Podnoszenie argumentów dotyczących stanu zdrowia na etapie skargi jest przy tym działaniem co najmniej spóźnionym w kontekście oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, ocenianej według stanu na dzień jej wydania.

Sąd, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, poz.1302 ze zm.), oddalił również wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych

w skardze decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako pozostających bez wpływu na ocenę zaskarżonych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. W ramach niniejszego postępowania Sąd nie mógł przy tym odnosić się do prawidłowości decyzji wydanych w ramach innych postępowań administracyjnych.

Podsumowując, orzekające w sprawie organy podjęły wszystkie możliwe środki do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i w sposób niewadliwy ustaliły stan faktyczny, trafnie wiążąc go z mającymi zastosowanie normami prawa materialnego w zakresie zobowiązania strony do ponoszenia opłaty za pobyt matki

w domu pomocy społecznej, daty zaistnienia obowiązku ponoszenia opłaty oraz jej wysokości obciążającej skarżącą, co znalazło pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji należało stwierdzić, że wbrew zarzutom sformułowanym

w skardze, przy wydawaniu zaskarżonych decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i procesowego, co uzasadniałoby ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z podanych wyżej względów skarga podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie orzekł na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.