Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Powiatu w Prudniku z dnia 25 marca 2019 r., Nr VIII/71/2019 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie zarządu powiatu 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) zasądza od Powiatu Prudnickiego na rzecz Wojewody Opolskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W dniu 25 marca 2019 r. Rada Powiatu w Prudniku (zwana również Radą), działając na podstawie art. 16a § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511) w związku z art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., podjęła uchwałę Nr VIII/71/2019 w sprawie rozpatrzenia skargi na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku. W § 1 uchwały Rada - po zapoznaniu się z propozycją rozstrzygnięcia wypracowaną przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji - uznała za bezzasadną skargę na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku z dnia 11 stycznia 2019 r. Stwierdziła również, że uzasadnienie rozstrzygnięcia skargi stanowi załącznik do uchwały, zaś w § 2 uchwały określiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

Pismem z dnia 28 października 2019 r. Wojewoda Opolski złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. Domagał się też zwrotu kosztów postępowania. W pierwszym rzędzie podał, że zaskarżona uchwała wpłynęła do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 1 kwietnia 2019 r., zatem upłynął już 30-dniowy termin uprawniający do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że początkowo uznał, iż nie jest uprawniony do oceny merytorycznej stanowiska Rady Powiatu w sprawie skargi powszechnej mieszkanki (K. W. - dopisek Sądu), jednak w toku prowadzonego postępowania nadzorczego wobec przedmiotowej uchwały stwierdził nieprawidłowości formalne przy podejmowaniu uchwały, które mogą mieć wpływ na jej zgodność z prawem. Ustalono bowiem, że cały skład osobowy Zarządu Powiatu Prudnickiego tworzą osoby będące jednocześnie radnymi Rady Powiatu w Prudniku. Osoby te uczestniczyły w głosowaniu nad sposobem rozstrzygnięcia skargi mieszkanki na swoje własne działanie, co narusza art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem Wojewody, wskazani radni mieli interes prawny w tym, by skargę na samych siebie (czyli Zarząd) uznać za bezzasadną. Ponieważ ustawodawca nie określił trybu wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu, należy - w przekonaniu organu nadzoru - przyjąć, że w takich przypadkach radny podlega wyłączeniu z mocy prawa. Natomiast w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, wedle którego udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02).

W odpowiedzi na skargę Powiat Prudnicki wniósł o oddalenie skargi w całości i zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta po wcześniejszym uzyskaniu stanowiska Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, która uznała skargę K. W. za bezzasadną. Takie samo stanowisko zajęła Rada Powiatu w Prudniku. Natomiast w tej sprawie nie doszło do zarzucanego przez Wojewodę istotnego naruszenia prawa, tj. art. 21 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Istotną bowiem przesłanką wskazującą na sytuację, w której radny winien wyłączyć się z udziału w głosowaniu, będzie sytuacja związana z jego interesem majątkowym, a więc taka, która prowadzić będzie do przysporzenia lub uszczuplenia jego majątku. Instytucji wyłączenia radnego nie należy traktować literalnie, lecz trzeba ją traktować przy zastosowaniu wykładni celowościowej i funkcjonalnej oraz w ścisłym powiązaniu z realiami konkretnej sprawy. Z kolei przy definiowaniu interesu prawnego istotne jest to, by odróżnić go od interesu faktycznego. W tym zakresie wywodził Powiat, odwołując się do poglądów orzecznictwa wyrażonych na gruncie art. 28 K.p.a., że osoba będąca radnym może mieć swój interes prawny tylko w ramach stosunków prawnych normowanych przepisami prawa materialnego, co oznacza, że radny ma interes prawny wówczas, gdy pozostaje w jakimś stosunku prawnym zewnętrznym, dla którego podstawę prawną może stanowić przepis materialnego prawa administracyjnego albo przepis prawa materialnego przynależący do innej gałęzi prawa, którego miałoby dotyczyć głosowanie przeprowadzone przez radę gminy (powiatu). W okolicznościach przedmiotowej sprawy w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brali udział radni Powiatu Prudnickiego. Radni będący członkami Zarządu Powiatu w Prudniku poparli wypracowane przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji stanowisko, zatem nie sposób uznać, że głosowanie dotyczyło ich interesu prawnego, zwłaszcza że Zarząd Powiatu to organ, a interes prawny dotyczy interesu osobistego. Niemniej, nawet jeśli przyjąć, że w ogóle doszło do naruszenia prawa, to nie miało ono istotnego charakteru, ponieważ głos wskazanych radnych nie miał wpływu na ostateczny wynik głosowania, co potwierdza protokół z posiedzenia Rady.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Nadto wyjaśnił, że w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ustawowy skład Rady wynosił 17 radnych i tylu też radnych brało udział w głosowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. pozostaje w związku z art. 79 ust. 1 zd. pierwsze cyt. wyżej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zwanej dalej w skrócie "ustawą", który stanowi, że nieważna jest uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem. Z kolei wedle art. 79 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Na podstawie wskazanych przepisów należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność. Pojęcia "istotnego naruszenia prawa" nie definiuje żadna z ustaw samorządowych. Natomiast w orzecznictwie sądowym zasadnie przyjmuje się, że o takim naruszeniu świadczy podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury jej podjęcia. Ponadto za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zwłaszcza gdy podjęty akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Dodać jeszcze trzeba, że o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru (art. 79 ust. 1 zd. drugie ustawy), a po upływie tego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 81 ust. 1 ustawy). Wnosząc skargę, na taką właśnie podstawę prawną powołał się Wojewoda Opolski, ponieważ otrzymał sporną uchwałę 1 kwietnia 2019 r. i po upływie 30 dni utracił uprawnienie do stwierdzenia jej nieważności we własnym zakresie.

Celowe jest również przypomnienie, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w Prudniku za bezzasadną uznała skargę K. W., wniesioną na działanie Zarządu Powiatu w Prudniku. Podstawę prawną uchwały stanowił art. 229 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu jest rada powiatu. Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów działu VIII K.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego z tzw. skargi powszechnej. Wskazany tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. Za ugruntowany należy uznać pogląd, że na takie zawiadomienie nie służy skarga do sądu administracyjnego, czego konsekwencją jest konieczność odrzucenia skargi wniesionej na uchwałę podjętą w przedmiocie rozpatrzenia skargi powszechnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 2639/19 i powołane tam orzecznictwo, dostępne - jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia - na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia jednak wymaga, że w świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wojewoda nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Stosownie do art. 77 ustawy, kontrola zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem nie została bowiem uzależniona od ich przedmiotu. Zatem, obejmuje także uchwały rady powiatu rozstrzygające skargi na działania zarządu powiatu, z tym wszakże zastrzeżeniem, że w ramach postępowania nadzorczego wojewoda może badać tylko prawidłowość postępowania rady powiatu odnośnie do trybu rozpatrywania skargi powszechnej i sporządzenia zawiadomienia o sposobie jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 11/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2019 r., sygn. akt II SA/Go 544/19). Podobnie sąd administracyjny - z uwagi na wskazaną wcześniej niezaskarżalność uchwał w sprawach skarg powszechnych - nie jest uprawniony do wypowiadania się w kwestii, czy rada powiatu słusznie lub niesłusznie uznała skargę za bezzasadną, czyli nie obejmuje badaniem merytorycznej treści takiej uchwały, lecz ocenia procedurę jej podjęcia.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, Sąd zgodził się za skarżącym, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 21 ust. 7 ustawy, wedle którego radny nie może brać udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy to jego interesu prawnego. Odnotować przyjdzie, że instytucję wyłączenia radnego od udziału w głosowaniu wprowadzają również inne ustawy ustrojowe, w tym ustawa o samorządzie gminnym - w art. 25a, zaś wiele poglądów wyrażonych na gruncie tego przepisu należy wprost odnieść do niniejszej sprawy. Niewątpliwie, tak jak art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, również komentowany art. 21 ust. 7 ustawy ma charakter antykorupcyjny i zmierza do wyeliminowania sytuacji, gdy w głosowaniu weźmie udział radny, który nie będzie kierował się interesem gminy, lecz własnym. Zapobiega on wykorzystywaniu mandatu radnego w celach prywatnych, niezależnie od tego, czy rezultatem wykorzystania mandatu będzie przysporzenie korzyści majątkowej czy jakiejkolwiek innej. Z kolei w kwestii użytego w omawianym przepisie "interesu prawnego" trzeba mieć na uwadze, że pod tym pojęciem należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Jednocześnie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiedział się za jego szerokim rozumieniem, skutkiem czego jest uznanie, że chodzi tu o interes mający swe źródło nie tylko w przepisach prawa materialnego, ale również w przepisach prawa ustrojowego i prawa procesowego. Każdy z tych przepisów może bowiem kształtować uprawnienia i obowiązki jednostki. Ponadto, zdaniem Sądu, komentowany interes prawny - wbrew stanowisku Powiatu - nie musi dotyczyć tylko stosunków prawnych w sferze majątkowej. Istotniejsze jest bowiem to, by w wyniku zakończenia danej sprawy zmianie uległa czyjaś "sfera prawna" (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 1498/02; wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 414/07 - oraz powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2006/11; a także A. Rzetecka-Gil, glosa do ostatnio wskazanego wyroku oraz S. Płażek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego - System Informacji Prawnej LEX).

Uwzględniając powyżej powiedziane, Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał, że radni Powiatu w Prudniku, pełniący równocześnie funkcję członków Zarządu tego Powiatu, podlegali z mocy prawa wyłączeniu od głosowania nad zaskarżoną uchwałą. Nie sposób nie dostrzec, że uchwała ta stanowiła wyraz oceny pracy Zarządu w związku ze skargą K. W. na działanie tego organu. Natomiast fundamentalną zasadą obowiązującym w procedurze administracyjnej, także w odniesieniu do skarg powszechnych, jest zapewnienie obiektywnego rozpatrzenia skargi przez organ wyższego stopnia lub organ sprawujący nadzór nad organem podległym, którego zadań lub działalności dotyczy skarga. Dlatego bez względu na to, czy skarga dotyczy organu monokratycznego, czy też kolegialnego, osoba piastująca funkcję w każdym z tych organów nie powinna uczestniczyć w podejmowaniu aktu oceniającego działalność tego organu. Realizację powyższej zasady zapewnia właśnie przytoczony wcześniej art. 21 ust. 7 ustawy, zaś interes prawny radnego, o jakim mowa w tym przepisie, obejmuje również sferę, w której radny wykonuje swoje funkcje publiczno-prawne. W ślad za trafną argumentacją WSA we Wrocławiu zawartą w przywołanym wcześniej wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., stwierdzić przyjdzie, że za zastosowaniem w kontrolowanej sprawie art. 21 ust. 7 ustawy przemawia istniejąca właśnie w tej sferze kolizja interesów polegająca z jednej strony na pełnieniu funkcji członka zarządu, a więc organu, którego dotyczy skarga powszechna (art. 229 pkt 4 K.p.a.), z drugiej zaś uczestnictwo w radzie powiatu. Przy czym kolegialność organu wykonawczego powiatu nie niweczy ani interesu tego organu, jako całości, ani też interesu poszczególnych jego członków do rozpatrzenia skargi przez radę powiatu zgodnie z takimi interesami. W przekonaniu Sądu, formułując zakaz zawarty w art. 21 ust. 7 ustawy ustawodawca objął nim m.in. sytuację, gdy radny w procesie głosowania - ze względu na jego przedmiot i skutki - nie będzie mógł realizować zasady kierowania się dobrem wspólnoty z powodu osobistego zainteresowania danym rozstrzygnięciem. Z takim przypadkiem, czyli z głosowaniem nad uchwałą dotykającą bezpośrednio uprawnień i obowiązków członków Zarządu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym zakresie celnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt II OSK 1446/12), że "dla osób wykonujących funkcje publiczne nie tylko znaczenie prawne ma interes majątkowy, ale również wynikający z regulacji prawnej interes prawny rzetelnego sprawowania urzędu publicznego. Nie ma zatem podstaw do ograniczenia zakresu pojęcia interesu prawnego wyłącznie do spraw związanych z uprawnieniami lub obowiązkami materialnoprawnymi. Interes prawny to interes w regulacji ustrojowej sprawowania rzetelnego urzędu. Negatywna ocena sprawnego i rzetelnego sprawowania urzędu podważa wiarygodność, a tym samym wpływa na uprawnienia ustrojowe jednostki (np. wybory w następnej kadencji)".

W świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, że radni będący członkami Zarządu Powiatu w Prudniku, z uwagi na posiadany interes prawny w określonym rozstrzygnięciu skargi powszechnej K. W., podlegali wyłączeniu od głosowania nad zasadnością zarzutów dotyczących ich działalności. Tymczasem z akt sprawy wynika, że głosowali w "swojej sprawie", co z kolei świadczy o złamaniu zakazu z art. 21 ust. 7 ustawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy, że udział w głosowaniu radnego podlegającego wyłączeniu narusza wprost ustaloną tym przepisem regułę, zatem jest istotnym naruszeniem prawa. Konsekwencją naruszenia omawianego zakazu jest więc nieważność podjętej uchwały. Ponadto Sąd miał na uwadze i to, że art. 21 ust. 7 ustawy w sposób kategoryczny formułuje zakaz udziału w głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Dlatego dla spełnienia hipotezy tego przepisu nie ma znaczenia kwestia, czy udział radnego w głosowaniu miał w istocie wpływ na ostateczny wynik i podjęcie uchwały (por. np. przywołane już wcześniej orzeczenia oraz dodatkowo wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 115/13).

Stwierdzenie przez Sąd, że w głosowaniu nad zaskarżoną uchwałą brali udział radni podlegający wyłączeniu z mocy art. 21 ust. 7 ustawy, skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej uchwały jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, na podstawie art. 147 §1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.