Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 marca 2016 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W dniu [...] września 2015 r. P. M. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący"), za pomocą platformy ePUAP, złożył do Urzędu Miejskiego w N. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci rejestru umów zawieranych przez gminę, a podlegających kontrasygnacie Skarbnika gminy od daty utworzenia takiego rejestru, ale nie wcześniej niż od daty 1 stycznia 2015 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi.

Z uwagi na udostępnienie przedmiotowej informacji w postaci zanonimizowanej – tj. po usunięciu danych osobowych osób fizycznych będących podmiotami umów, pismem z dnia [...] października 2015 r. Wnioskodawca zażądał uzupełnienia udostępnionych danych o imiona i nazwiska wskazanych osób.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Burmistrz N. (dalej: "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 16 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a."), odmówił Wnioskodawcy udostępnienia danych odnoszących się do imion i nazwisk wyżej wymienionych osób, ze względu na prywatność osób fizycznych, zagwarantowaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zatem – za uzasadnioną należy uznać odmowę udzielenia Wnioskodawcy informacji odnośnie imion i nazwisk osób, których ujawnienia się on domagał.

Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy").

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], organ odwoławczy, działając na podstawie art. 105, 127 § 2 oraz art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji.

W ocenie Kolegium, dane w postaci imion oraz nazwisk kontrahentów umów stanowiły informację ad personam, która to nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Skoro zatem wniosek dotyczył informacji nieposiadającej takiego waloru, to też w sprawie nie powinna zostać wydana decyzja administracyjna, a organ winien jedynie powiadomić wnioskodawcę we wskazanym zakresie.

Zdaniem Kolegium, przewidziany w u.d.i.p. tryb dotyczący rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej polegający na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia powinien być zastosowany tylko wtedy, gdy żądana informacja okaże się informacją publiczną. Z uwagi na fakt, że żądanie wskazania imion i nazwisk osób fizycznych dotyczyło informacji niemającej takiego charakteru, nie było też podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p.

Wnioskodawca nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem Skarżącego, nie ulega wątpliwości, iż organ pierwszej instancji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Świadczy o tym literalna wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., potwierdzona licznymi przypadkami orzeczniczymi. Z kolei Interpretacja pojęcia informacji publicznej stała się przedmiotem wielokrotnego zainteresowania w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostało następnie przez Skarżącego przytoczone.

Skarżący wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym. Skarżący podkreślił następnie, że prawo do informacji uznane zostało na gruncie art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności za prawo człowieka przez Europejski Trybunał Praw Człowieka.

Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych Skarżący doszedł do przekonania, że rejestr umów zawieranych przez podmiot gospodarujący środkami publicznymi posiada walor informacji publicznej. Dodatkowo, zdaniem Skarżącego, zauważyć można tendencję do uznania, że dane w postaci imion oraz nazwisk kontrahentów umów również podlegają udostępnieniu na gruncie przepisów u.d.i.p.

Biorąc pod uwagę przytoczone spostrzeżenia Skarżący stwierdził, że Kolegium błędnie oceniło, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a co za tym idzie organ pierwszej instancji powinien jedynie poinformować wnioskodawcę w tym zakresie. W ocenie Skarżącego organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone rozstrzygniecie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, natomiast w przedmiotowym stanie faktycznym nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

W odpowiedzi na powyższą skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Podczas rozprawy sądowoadminitracyjnej w dniu 3 marca 2016 r. stawił się Skarżący oraz publiczność. Przewodniczący poinformował, że nie wyraża zgody na rejestrowanie obrazu i dźwięku z przebiegu rozprawy. Skarżący wniósł i wywiódł jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w której Kolegium orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] i umorzeniu postępowania.

W sprawie poddanej sądowej kontroli Skarżący wystąpił do organu pierwszej instancji o udostępnień informacji publicznej w postaci rejestru umów zawieranych przez gminę, a podlegających kontrasygnacie Skarbnika gminy od daty utworzenia takiego rejestru, ale nie wcześniej niż od daty 1 stycznia 2015 r. do dnia sporządzenia odpowiedzi. Skarżący otrzymał odpowiedź na swoje zapytanie, jednakże w postaci zanonimizowanej – tj. po usunięciu danych osobowych osób fizycznych będących podmiotami tych umów. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, że żądanie wskazania imion i nazwisk osób fizycznych dotyczyło informacji niemającej przymiotu informacji publicznej, a zatem brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. (tekst jedn. Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.). Rozstrzygnięcie kolegium uznać należy za błędne.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 K.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 23), w świetle którego organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. III SK 20/10 (publ. LEX nr 794506), ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Z kolei zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 1393/09 (publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), należy odróżniać bezzasadność żądania a bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. NSA wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Stąd też art. 105 § 1 K.p.a. przewiduje tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i nie może być interpretowany oczywiście rozszerzająco, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją. Jeśli zaś chodzi o bezzasadność żądania strony, to mamy z nią do czynienia – jak zauważył NSA – w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. NSA podkreślił, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1998 r., SA/Wr 957/88; publ. w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem w niniejszej sprawie, gdy Wnioskodawca wyraźnie domagał się wydania decyzji merytorycznej, obowiązkiem organu odwoławczego było merytoryczne odniesienie się do treści tego żądania, a nie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Jest to tym bardziej zasadne, że Kolegium, pomimo umorzenia postępowania, odniosło się merytorycznie do żądania Skarżącego i stwierdziło, że brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej w trybie u.d.i.p. Takie postępowanie organu odwoławczego jest błędne i z tego powodu należało uchylić zaskarżoną decyzję. W sprawie poddanej sądowej kontroli organy powinny rozpoznać sprawę merytorycznie, orzekając co do istoty (pozytywnie albo negatywnie dla strony), skoro wnioskodawca oczekiwał wydania takiego rozstrzygnięcia. Umorzenie postępowania administracyjnego było zatem rozstrzygnięciem wadliwym.

Podkreślenia wymaga, że Sąd – na obecnym etapie – nie odniósł się do twierdzeń Skarżącego, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną. Co więcej, podkreślenia wymaga w szczególności, że powyższe wywody Sądu w żaden sposób nie rozstrzygają, czy dane żądane przez Skarżącego mogą być udostępniane osobom trzecim. Z uwagi na nieprawidłowe rozstrzygnięcie Kolegium, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jednakże nie wypowiedział się w powyższym zakresie, gdyż byłoby to przedwczesne.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.