Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T. P. na decyzję W. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Starosta Ś. po rozpoznaniu wniosku T. P. postanowił połączyć działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] w jedną działkę ewidencyjną i nadać jej numer [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Ś. wskazując, że działki o numerach [...] i [...] powstały na skutek podziału geodezyjnego przeprowadzonego na koszt Gminy Ś. w 2007 r. w oparciu o decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Zgodnie z przedmiotową decyzją działka o numerze [...] przeznaczona jest na poszerzenie i budowę drogi gminnej, ul. D. w Z. wraz z kanalizacją deszczową, i Gmina Ś. planuje jej nabycie w celu realizacji celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sposób i tryb wprowadzania zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy art. 22 i 23 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz rozdział 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 – dalej rozporządzenie).

W dalszej części uzasadnienia organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości. Zawiera on dane wynikające z tytułu własności, nie kształtuje natomiast nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej.

Organ zwrócił uwagę, że z akt sprawy znajdujących się w posiadaniu organu odwoławczego wynika, że Burmistrz Ś. decyzją nr [...] z [...] lipca 2007 r. zatwierdził podział działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha położonej w Z., gmina Ś., stanowiącej własność M. i K. P., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] na następujące działki gruntu. Działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha i działkę o numerze [...] o powierzchni [...] ha.

Organ wyjaśnił, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu w celu wydzielenia działki gruntu przeznaczonej pod budowę drogi publicznej wraz z kanalizacją deszczową. Niniejsza decyzja stała się ostateczna [...]lipca 2007 r. Decyzja Burmistrza Ś. nr [...] z [...] lipca 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w Z. została wydana zgodnie z decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego nr [...] z [...] lutego 2006 r. dla inwestycji: budowa drogi gminnej - ul. D. w Z..

Ponadto organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Starosta Ś. po rozpatrzeniu wniosku T. P. decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. orzekł połączyć działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położone w Z., gmina Ś. dla których Sąd Rejonowy w Ś. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] w jedną działkę ewidencyjną i nadać jej numer [...].

Organ odwoławczy podkreślił, że w momencie wydania przez Starostę Ś. decyzji o połączeniu działek nadal obowiązywała w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Ś. nr [...] z [...] lipca 2007 r. zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Decyzja ta nie została jak dotąd wyeliminowana z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2012 r. orzekł, "że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie poprzez zastosowanie odpowiednich trybów nadzwyczajnych lub na skutek zastosowania określonych przepisów intertemporalnych". Dopóki jednak decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane jej rozstrzygnięciem.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. P. zarzucając organowi:

- naruszenie przepisów prawa

- przekroczenie kompetencji organu właściwego do orzekania w sprawie

- zaniechanie obowiązków kontrolnych i nadzorczych

- niewykonanie obowiązków organu popełnienie błędów formalnych i merytorycznych

- wadliwą procedurę postępowania.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że Burmistrz Ś. nie jest stroną w niniejszym postępowaniu i nie przysługuje mu odwołanie od ww. decyzji. Powyższe, w ocenie skarżącego, wynika z art. 28 i art. 30 § 1 Kpa, bowiem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego.

Skarżący podniósł, że Burmistrz Ś. utracił prawo do jakichkolwiek żądań względem nieruchomości, gdyż jego interes prawny już wygasł (upływ terminu celu publicznego), a obowiązku interesu prawnego nie wykonał, bowiem nie dopełnił wykonania i zaniechał czynności nakazanych prawem, z zachowaniem określonych terminów, w okresie od wydania decyzji podziałowej do chwili obecnej tj. uzyskanie zgody, negocjacje, odszkodowanie itp.

Ponadto skarżący wskazał, że dodatkową kwestię stanowi fakt, że inwestycja celu publicznego nie została wykonana, a decyzja celu publicznego utraciła swoją ważność ze względu na upływ terminu inwestycji w niej wyznaczonego.

Zdaniem skarżącego właściciel nieruchomości nie może być poddawany nieustannej presji groźby przejęciu gruntów przez organ i bezsensownego oczekiwania, aż organ będzie miał ochotę podejść do rozmów i negocjacji, bowiem takie postępowanie ogranicza posiadanie i dysponowanie nieruchomością w ramach interesu społeczno - gospodarczego jakim jest prowadzenie gospodarstwa rolnego i inwestowania w produkcję rolną. Komplikuje to i uchybia dopłatom do produkcji rolnej wypłacanych rolnikowi.

Skarżący wskazał, że działki [...] i [...] posiadające to samo oznaczenie księgi wieczystej i znajdujące się w jednej własności spełniają definicję działki ewidencyjnej (były jedną działką) zapisaną w § 9 ust. 1 rozporządzenia.

Skarżący podkreślił, że organ rozpatrując wniosek Burmistrza Ś. jako odwołanie od niniejszej decyzji złamał prawo w zakresie art. 28 i 30 § 1 Kpa, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 7 b ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie skarżącego złamanie ww. zasad prawa, polegało na niewłaściwym określeniu stron postępowania, a także podejmowaniu procesu decyzyjnego w zakres prawa cywilnego do czego organ nie posiada kompetencji rzeczowych i właściwości jako organ, bowiem art. 7 b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne określa w jakim zakresie jest organem właściwym (nie wymienia się tam Prawa cywilnego i zarządzania nieruchomością własną). Przeprowadzając postępowanie w niniejszej sprawie Wojewódzki inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchybił przepisom art. 7b ust. ł pkt 1 lit. a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ zaniechał czynności nadzorczych w zakresie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, w pracy geodezyjnej z podziału na działki [...] i [...]. Skarżący podniósł, iż z dokumentacji technicznej ww. podziału wynika, że czynności przypisane wykonawcy pracy geodezyjnej nie zostały wykonane zgodnie z obowiązującym prawem i standardami obowiązującymi w geodezji. Nie zawiadomiono właściciela o procesie podziałowym, nie doręczono zawiadomień o czynnościach przyjęcia i wyniesienia granic na gruncie, czynności na gruncie przeprowadzono bez wiedzy i obecności właściciela, nie odszukano granicy prawnej nieruchomości dzielonej (punkty graniczne stabilizowane od założenia katastru) oraz protokóły z przyjęcia i utrwalenia granic zawierają szereg wad i nieścisłości.

Skarżący wskazał również, że zgodnie z zawiadomieniem z [...] sierpnia 2012 r., znak [...] stawił się w organie w wyznaczonym terminie i zapoznał się ze zgromadzonymi dokumentami, to jednakże organ nie zapewnił mu możliwości wysłuchania, nie wysłuchał go, uniemożliwił złożenie zastrzeżeń co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz odmówił mu uzyskania uwierzytelnionych kopii zebranych dokumentów. Takie okoliczności wskazuje na uchybienia procedury zapisane w art. 10 § 1 i art. 73 § 1, § la i § 2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi organ wskazał, że strona miała możliwość zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a także sporządzania z nich notatek i odpisów. Organ wskazał również, że strona miała prawo złożenia na piśmie zastrzeżeń co do zebranych materiałów. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony uniemożliwienia sporządzenia kserokopii organ wskazał, że organ ma umożliwić stronie przeglądanie akt oraz utrwalania na własny użytek wiadomości zawartych w aktach, ale nie ma obowiązku wykonania kserokopii dokumentów zawartych w aktach.

Na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. skarżący podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylająca decyzję Starosty Ś. wprowadzającą zmiany do ewidencji gruntów i umarzająca postępowanie w sprawie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).

Stosownie do art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków rolnych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy).

Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami (§ 10 rozporządzenia). Danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. numer działki stanowiący część składową identyfikatora działki ewidencyjnej, numeryczny opis granic działki ewidencyjnej, pole powierzchni działki ewidencyjnej, informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach działki ewidencyjnej, oznaczenie dokumentów określających inne prawa do działki ewidencyjnej niż własność i prawo użytkowania wieczystego (§ 60 rozporządzenia).

Właściciel oraz władający gruntem są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (art. 22 ust. 2 ustawy). Ponadto w myśl art. 23 ustawy właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego.

Zgodnie z § 44 punkt 2 rozporządzenia obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, ciąży na staroście. Stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Natomiast § 46 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że w operacie ewidencyjnym z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz danych zawartych w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy, organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne.

Z przytoczonej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że dane ewidencyjne mają charakter informacyjno - techniczny i odnoszą się do konkretnej działki ewidencyjnej. Ewidencja rejestruje jedynie stany prawne wynikające z określonych dokumentów urzędowych, a zatem stany ustalane w innym trybie lub przez inne organy orzekające.

W orzecznictwie wskazuje się, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. To natomiast oznacza, że ujawniony w ewidencji gruntów stan prawny musi być oparty na odpowiednich dokumentach (prawomocnych orzeczeniach sądowych, ostatecznych decyzjach administracyjnych, czynnościach prawnych dokonanych w formie aktów notarialnych, spisanych umowach i ugodach w postępowaniu sądowym i administracyjnym lub innych dokumentach posiadających moc dowodową dla ustalenia prawa własności).

Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wpis zmian do ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego, nie może natomiast kształtować nowego stanu prawnego. W konsekwencji nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 698/07, Lex nr 351329, wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816,). Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r., II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., IV SA/Wa 94/08, Lex nr 477578, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998 r., II SA 258/98, Lex nr 41288, wyrok z dnia 20 sierpnia 1998 r., II SA 766/98, Lex nr 82005). Co więcej dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008 r., II Sa/GL 643/07, Lex nr 485843). Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny.

W związku z powyższym należy wskazać, że dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym jest możliwe poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a rzeczywistym stanem prawnym i faktycznym gruntów, przy czym jeszcze raz należy podkreślić, że organ prowadzący ewidencje nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści tych dokumentów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że z akt administracyjnych nadesłanych przez organ wynika, że decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] zatwierdzono podział działki gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha położonej w Z., gmina Ś., stanowiącej własność M. i K. P., zapisanej w księdze wieczystej nr KW [...] na następujące działki gruntu: o numerze [...] o powierzchni [...] ha i o numerze [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji podziałowej wskazano, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte z urzędu w celu wydzielenia działki gruntu (nr [...]) przeznaczonej pod budowę drogi publicznej wraz z kanalizacją deszczową. Z adnotacji na decyzji wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2007 r.

Ponadto w uzasadnieniu decyzji podziałowej podniesiono, że decyzja ta jest zgodna z decyzją Burmistrza Ś. z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] o ustaleniu inwestycji celu publicznego dla inwestycji: budowa drogi gminnej - ul. D. w Z..

W tym miejscu wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 Kpa zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która stanowi, że dopóki decyzja ostateczna nie zostanie usunięta z obrotu prawnego, w jednym z przewidzianych przez prawo procesowe trybów nadzwyczajnych, dopóty stosunek prawny powstały na jej podstawie wiąże strony postępowania oraz organ.

Wobec powyższego zgodzić należy się z organem odwoławczym, że dopóki decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane jej rozstrzygnięciem. Zatem Starosta nie był uprawniony do wydawania decyzji, w rezultacie której doszło do połączenia nieruchomości wcześniej wydzielonej na podstawie ostatecznej decyzji i w związku z ostateczną decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ prowadzący ewidencję gruntów jest związany ostateczną decyzją o podziale i nie jest uprawniony poprzez swoje działania do zmiany jej treści merytorycznej, co w niniejszej sprawie uczynił po przez orzeczenie o połączeniu działek. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie można w drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego

Na marginesie Sąd wskazuje, że Starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów nie może orzekać o połączeniu działek. Jego uprawnienie sprowadza się do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Co prawda przepisy prawa przewidują procedurę scalania gruntów, gdzie organem właściwym jest starosta (art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów), to jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie prowadził postępowania scaleniowego.

Z tych względów uznać należy, że organ II instancji zasadnie uchylił decyzję Starosty Ś.i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego braku interesu prawnego Burmistrza Ś. w kwestionowaniu decyzji Starosty orzekającego o połączeniu działek wcześniej wydzielonych i przeznaczonych pod drogę publiczną wskazać należy, że zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i z uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

Poszukując przepisów prawa wskazujących na interes prawny Burmistrza wskazać należy, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzadzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Jednakże wskazać należy, iż przepis ten ma jednak charakter ogólny i zakreśla jedynie – zresztą w sposób niewyczerpujący z uwagi na użycie wyrazu "w szczególności" – kompetencje gminy. Pełna rekonstrukcja zawartej w nim normy prawnej wymaga zatem odwołania się do przepisów szczególnych, które to dopiero doprecyzowują i ustalają sens powyższego przepisu. Z powyższych względów odwołać należy się do zapisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 i ustawy o drogach publicznych organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast zgodnie z art. 20 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora.

W ocenie Sądu powyższe przepisy wyraźnie nakładają na gminę, a przede wszystkim jego organy, obowiązek planowania sieci dróg i podejmowania działań mających na celu jego realizację. Przy czym wskazać należy, że nałożenie przez powołane przepisy na gminę obowiązku budowy drogi nie prowadzi do powstania po stronie mieszkańca gminy ani żadnego innego podmiotu uprawnienia do żądanie wybudowania przez gminę drogi.

W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty na mocy, której doszło do połączenia działek niwelowała wcześniej podjęte przez Burmistrza działania mające na celu realizację nałożonego przez przepisy prawa obowiązku. Pokreślić należy, że do podziału działki doszło z uwagi na istniejącą w obrocie prawnym decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidującą przeznaczenie jednej z nowo powstałych działek pod drogę publiczną.

Z powyższych względów Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy Burmistrz miał interes prawny we wniesieniu odwołania od decyzji Starosty.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 Kpa wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy i co potwierdza sam skarżący, strona została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z tej możliwości skorzystała. Natomiast skarżący w żadnym stopniu nie wykazał na czym miało polegać pozbawienie go możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący po zapoznaniu się z zebranym materiałem dowodowym mógł pisemnie zgłosić swoje uwagi.

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 Kpa Sąd nie podziela poglądu zaprezentowanego przez organ w odpowiedzi na skargę, że nie ma obowiązku umożliwienia stronie wykonania kserokopii akt. Zgodnie z art. 73 § 1 i 2 Kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony.

Powyższa regulacja umożliwia realizację zasady jawności postępowania wobec strony, a na tej zasadzie opiera się konstrukcja zasady czynnego udziału strony, co z kolei służy realizacji zasad prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz wyrażonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP prawa dostępu każdego do dotyczących go urzędowo dokumentów i zbiorów danych (KPA Komentarz R. Kędziora Wyd. 2005 s. 193).

W ocenie składu orzekającego sporządzenie kopii pisma z akt sprawy za pomocą kserokopiarki zaliczyć należy do pojęcia udostępniania akt (art. 73 § 1 Kpa). Art. 73 § 1 Kpa nie stwarza żadnych ograniczeń w wykonywaniu odpisów z akt sprawy. W ocenie Sądu, skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw do odmowy sporządzenia tychże pism za pomocą kserokopiarki jak i innych nowoczesnych urządzeń służących do powielania i gromadzenia materiałów oraz informacji (tak NSA w wyroku z dnia 29 marca 2001 r. II SA 2580/00, opubl. LEX nr 6359). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w wyroku z dnia z dnia 8 kwietnia 1998 r. (I SA/Gd 1657/97 LEX nr 35920) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skoro strona ma prawo sporządzać notatki lub odpisy z wszelkich pism znajdujących się w aktach sprawy, to tym samym brak jest podstaw prawnych do odmowy sporządzenia kopii tychże pism za pomocą kserokopiarki. Problem może jedynie sprowadzać się do ustalenia odpłatności za powyższe.

Dklatego stwierdzić należy, iż uprawnienie strony do sporządzania odpisów z akt sprawy może być realizowane również przez sporządzenie kserokopii pism zawartych w aktach. Organ ma swobodę przy tworzeniu warunków sporządzania kserokopii, lecz odmowa ich wydania narusza art. 73 § 1 Kpa. Podnieść należy, iż kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 Kpa, a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwalniać.

W tym miejscu przywołać należy wyrok z dnia 22 października 2008 r., (II OSK 1271/07, orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Naczelny Sad Administracyjny wskazał, że nawet językowa wykładnia art. 73 § 1 Kpa nie uprawnia do interpretacji zmierzającej do wyłączenia możliwości sporządzenia - na wniosek strony i na jej koszt - odpisów dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym za pomocą kserokopiarki. Organ powinien umożliwić stronie uzyskanie kserokopii, szczególnie gdy na terenie urzędu działa odpowiedni punkt usługowy. Należy umożliwić stronie sporządzenie kserokopii na jej koszt. Organ może domagać się zwrotu poniesionych kosztów wykonania kserokopii

Wobec powyższego, jeżeli faktycznie organ odmówił skarżącemu umożliwienie sporządzenia kserokopii akt to dopuścił się naruszenia art. 73 Kpa, jednakże powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie naruszenia uzasadnia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.