Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Referent stażysta Izabela Bielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. LS

Decyzją z dnia [...], nr SKO [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 17 ust. 1b, ust. 5 pkt 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 114) – powoływanej dalej jako: "u.ś.r." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], odmawiającą przyznania K. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z. R. Powodem odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji był fakt niespełnienia warunku powstania u Z. R. stopnia niepełnosprawności do ukończenia przez nią 25 roku życia oraz fakt przyznania stronie od dnia 1 lipca 2013r. na czas nieokreślony zasiłku dla opiekuna.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. R. zarzucił, iż w wyniku bezprawnego działania władzy ustawodawczej został pozbawiony prawa słusznie nabytego do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. przez wygaszenie decyzji z mocy art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy zmieniającej (Dz.U z 2012r. poz.1548). Wnioskodawca podkreślił ponadto, że od czasu wprowadzenia ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, zapadły już dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego, w których orzeczono niezgodność przepisów tej ustawy z Konstytucją RP. Podstawą odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stanowił przepis, którego konstytucyjność była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem odwołującego powoływanie się przez organ l instancji na przepis, którego niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny jest jaskrawym pogwałceniem Konstytucji RP dokonywanym przez organ administracji i spotkać się musi z kategoryczna interwencją. W związku z tym odwołujący wniósł o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką.

Organ odwoławczy ustalił, że Z.R. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 30 lipca 2010r., oraz nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]września 2011r., zmienioną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2012r.; oraz decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2012r. ustalono K.R. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad Z. R. w wysokości 520,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 sierpnia 2011r. na czas nieokreślony.

Decyzje ustalające prawo do świadczeń rodzinnych wygasły z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1458)., o czym K. R. został poinformowany. W dniu 17 czerwca 2013r. wnioskodawca złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z uwagi na przekroczenie dochodu określonego w ustawie organ l instancji odmówił przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] września 2013r., nr [...], utrzymało w mocy powyższe rozstrzygniecie, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014r., sygn. akt ll SA/Łd 1036/14 oddalił skargę.

Kolegium ustaliło również, że ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta Ł. z [...] października 2014r. i [...] listopada 2014r., przyznano K. R. prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 do 14 maja 2014 oraz od dnia 13 maja 2014r. na czas nieokreślony. Pismem z dnia 2 grudnia 2014r. wnioskodawca wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania dotyczącego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Dalej organ II instancji podkreślił, że przepis art. 17 ust.1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został zmieniony, chociaż Trybunał Konstytucyjny orzekł o jego niekonstytucyjności w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13). Natomiast od dnia 1 stycznia 2016r. wejdzie w życie nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której ustawodawca pozostawił art. 17 ust. 1b w dotychczasowym brzmieniu.

W ocenie Kolegium, bez względu na przesłankę daty powstania niepełnosprawności matki strony, w dalszym ciągu pozostaje kluczowa dla niniejszej sprawy kwestia faktu pobierania przez wnioskodawcę zasiłku dla opiekuna w celu sprawowania opieki nad Z. R. Świadczenie to zostało przyznane na wniosek K. R.

W okresie od dnia 1 lipca 2013r. K. R. jest uprawniony do zasiłku dla opiekuna w celu sprawowania opieki nad Z. R. na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. Dz.U. z 2014 roku, poz. 567). Bezsprzecznym jest więc, iż w chwili obecnej będąc uprawnionym do zasiłku dla opiekuna K. R. nie może pobierać jednocześnie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – Z. R.

Kolegium podkreśliło również, że wniosek K. R. w trybie art. 155 K.p.a. o uchylenie decyzji przyznających zasiłek dla opiekuna i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, podniesiony także w toku postępowania odwoławczego, przede wszystkim winien zostać rozpoznany przez organ I instancji. Został bowiem zgłoszony w dniu 2 grudnia 2014r wraz z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania.

K. R. złożył skargę do sądu administracyjnego na przytoczoną na wstępie ostateczną decyzję SKO, zarzucając organom obrazę prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 38/13 z dnia 21 października 2014r., a także obrazę prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 5 grudnia 2014r. o uchylenie decyzji przyznającej mu prawo do zasiłku dla opiekuna.

Skarżący zarzucił ponadto obrazę art. 190 ust. 1 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie w związku z sentencją ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014r. i w konsekwencji złamanie także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, co powoduje bezprawne działanie SKO w Ł. (obrazę art. 6 K.p.a.) oraz obrazę prawa postępowania administracyjnego, przez niezastosowanie się przez organ prowadzący postępowanie administracyjne do obowiązku wynikającego z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a., czym organ naruszył słuszny interes strony.

W uzasadnieniu skargi K. R. wyjaśnił, że po wyroku TK zażądał podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie złożonego wniosku z dnia 2 września 2013r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na Z. R., a w przypadku podjęcia przez organ (wskutek tego wniosku) decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 września 2013r. skarżący wnioskował o uchylenie na mocy art. 155 K.p.a. decyzji ostatecznych, przyznających mu prawo do zasiłku dla opiekuna. W innym przypadku niż wydanie decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący nie wnosił wniosków o uchylenie ww. decyzji ostatecznych.

Dalej skarżący zarzucił, ze organ orzekł na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r., czyli przepisu, którego konstytucyjność była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 21 października 2014r. sygn. K38/13). W konsekwencji tego wyroku art. 17 ust. 1b u.ś.r. utracił moc w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Skarżący zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż wg SKO w Ł. (a także wg organu I instancji) art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nadal obowiązuje w niezmienionej postaci i co nadmienia SKO, tenże przepis nadal będzie obowiązywał w przyszłej wersji nowej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie stanowisko organu administracji publicznej dowodzi zdaniem skarżącego, że jednostka administracyjna od dnia 23 października 2014r. nie stosuje się do sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co jest jaskrawym pogwałceniem Konstytucji RP dokonywanym przez organ administracji.

Skarżący wskazał, że uzyskał prawo do zasiłku dla opiekuna, ale podkreślił, że zmuszony był wystąpić z wnioskiem o to świadczenie w ściśle zakreślonym terminie 4 miesięcy, w przeciwnym razie utraciłby możliwość ubiegania się o przyznanie zasiłku dla opiekuna (tj. utraciłby bezpowrotnie swoje prawa słusznie nabyte do świadczenia pielęgnacyjnego) i nie uzyskałaby prawa do żadnego innego świadczenia rodzinnego.

Zdaniem skarżącego ani zapisy ustawy o specjalnym zasiłku opiekuńczym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, ani "specustawa" o zasiłku dla opiekuna będąca poza ustawą o świadczeniach rodzinnych nie realizują wyroku TK z 5 grudnia 2013r. sygn. akt K27/13, w którym Trybunał wskazał ustawodawcy obowiązek usunięcia niekonstytucyjności przez przywrócenie praw nabytych do świadczenia pielęgnacyjnego przez stosowną zmianę przepisów, a czyni to jedynie przyznanie prawa do świadczenia, którego strona została bezprawnie pozbawiona, a jest to tylko i wyłącznie świadczenie pielęgnacyjne, określone przez art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie skarżącego istnieje konieczność uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, na mocy których skarżący uzyskał prawo do zasiłku dla opiekuna, aby mógł odzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skarżący podkreślił, że zgłosił zamiar rezygnacji z zasiłku dla opiekuna na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec takiej deklaracji skarżącego obowiązkiem organu winno być procedowanie nad wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, należy bowiem mieć także na uwadze prawo strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. W sytuacji materialnej, w jakiej znajduje się skarżący, powinien mieć zapewnioną możliwość wyboru. Oczywistym jest, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skutkowałoby jednoczesną koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna.

Skarżący wyjaśnił jednocześnie, że wnioskował warunkowo o uchylenie wskazanych decyzji tzn. jedynie w przypadku jednoczesnego przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tak, aby ustalone i przyznane prawo do zasiłku dla opiekuna nie stanowiło jedynej negatywnej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, gdyby z jakichś względów organ podjął negatywną decyzję o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wówczas skarżący nie wnosi o uchylanie decyzji o przyznaniu mu zasiłku dla opiekuna.

Skarżący nadmienił także, że jeżeli organ uznał, iż prawo do zasiłku dla opiekuna jest przesłanką negatywną, to z chwilą uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do tego zasiłku (o co wnioskował sam skarżący), organ miał możliwość oraz obowiązek uznać, iż przesłanka negatywna ustała, a z tą chwilą, przy braku innych negatywnych przesłanek, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest należne i winno zostać przyznane.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Podstawą odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Przepis ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, że przyznanie zasiłku dla opiekuna wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Zatem dopóki w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja z dnia [...]października 2014r. o przyznaniu skarżącemu prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia 15 maja 2014r. na czas nieokreślony, dopóty organ administracji nie ma możliwości przyznaniu mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nawet, gdyby skarżący spełniał przesłani pozytywne do otrzymania świadczenia.. Co więcej, w niniejszym postępowaniu organ nie mógł rozpoznawać wniosku o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznych decyzji. Decyzje w sprawie zasiłku da opiekuna, jak wskazuje nazwa, zostały wydane w innym postępowaniu, już prawomocnie zakończonym, dotyczą innego świadczenia. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. jest jednym z postępowań nadzwyczajnych. Organ prowadzący postępowanie w trybie zwykłym w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie ma prawnych instrumentów do jednoczesnego procedowania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie uchylenia ostatecznych decyzji przyznających inne świadczenie. Nie przewidują takiej możliwości ani przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Konstrukcja trzech rodzajów świadczeń – pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego i zasiłku dla opiekuna wskazuje na odrębny krąg osób uprawnionych.

Nie sposób odmówić zasadności zarzutom skarżącego, że utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na skutek działań ustawodawcy, których konstytucyjność została podważona. Również do wystąpienia o zasiłek dla opiekuna został niejako zmuszony działaniami ustawodawcy, który zakreślił termin do złożenia wniosku. Niemniej w aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości skutecznego ubiegania się o zmianę jednego świadczenia na drugie w sposób, sugerowany przez skatżącego. Nie ma bowiem prawnej możliwości równoczesnego orzeczenia o uchyleniu ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna i jednoczesnym przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma również możliwości warunkowego uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, uzależniającego skutki wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego od przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, czego zdaje się oczekiwać skarżący.

Bezspornie skarżący utracił przyznane w 2012 roku prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku zmian ustawodawczych, których konstytucyjność została skutecznie zakwestionowana (wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013r. w sprawie 27/13). Należy jednak pamiętać, że wbrew twierdzeniom skarżącego Trybunał nie zobligował ustawodawcy do przywrócenia dotychczasowych uregulowań. Odniósł się jedynie do przepisów intertemporalnych. Uznał, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły nowych przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie K 27/13 nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po dniu 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wzruszenie aktów stosowania prawa po wyroku Trybunału o niezgodności normy intertemporalnej, zwłaszcza gdy przewidziany w jej treści mechanizm prawny zakładał wygaszenie decyzji administracyjnych ex lege, nie jest możliwe. W takich warunkach wykonanie negatywnego wyroku Trybunału zawsze będzie wymagało interwencji legislacyjnej ustawodawcy (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 lipca 201 , sygn. akt. II II SA/Go 278/14). Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów niewątpliwie jest próbą realizacji obowiązków ustawodawcy, wynikających z uzasadnienia orzeczenia TK w sprawie 27/13. Zasiłek dla opiekunów stanowić ma pewnego rodzaju rekompensatę w zamian za uzyskane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym uprawnienie, które mocą nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasło – art. 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Uzyskanie przewidzianego w tej ustawie zasiłku dla opiekuna, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej zasiłki dla opiekuna wyklucza skuteczne ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne.

Z kolei ziszczenie się negatywnej przesłanki, warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego czyni bezprzedmiotowymi zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

kż