Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie WSA Jerzy Drwal WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Protokolant referent Marcin Ścibor po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu [...] i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2017 r. ([...]) Inne ustaliła wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu P. i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w 2018 r.

Wysokość opłaty za usunięcie pojazdu z drogi na obszarze Powiatu P. i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018 r. ustalona została w § 1 ust. 1 uchwały na następującym poziomie:

1) rower lub motorower: a) za usunięcie - [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł

2) motocykl: a) za usunięcie - [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t: a) za usunięcie - [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t: a) za usunięcie - [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t: a) za usunięcie – [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t: a) za usunięcie – [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne: a) za usunięcie - [...] zł; b) za każdą dobę przechowywania - [...] zł;

Natomiast wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie tych kosztów, ustalona została w § 1 ust. 2 na poziomie: 1) rower lub motorower - [...] zł; 2) motocykl - [...] zł; 3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - [...] zł; 4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t - [...] zł; 5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej od 7,5 t do 16 t - [...] zł; 6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - [...] zł; 7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne -768,50 zł.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. - o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1868), art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260), dalej jako "ustawa" lub "Prawo o ruchu drogowym" i obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Prokurator Rejonowy w P. zaskarżył powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym przez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym w sposób nieuwzględniający kryteriów wynikających z tego przepisu, tj. konieczności sprawnej realizacji zadań w tym zakresie, a w szczególności faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu parczewskiego, co spowodowało arbitralne i nieuzasadnione ustalenie opłat na maksymalnym dopuszczalnym poziomie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalone przez organ stawki odpowiadają wysokości maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i parkowania na parkingu strzeżonym obowiązujących w 2018 r. określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. W ocenie prokuratora rada powiatu nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie wysokości stawek za te usługi, obowiązujących na terenie powiatu. Podkreślono, że uzasadnienie uchwały nie wyjaśnia dlaczego przyjęto stawki w określonej wysokości, a zawiera jedynie stanowisko organu o konieczności podniesienia stawek z uwagi na zmianę ich wysokości w obwieszczeniu. Wskazano również, że zawarta pomiędzy powiatem, a firmą P. H.-P.-U. "F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. w dniu [...] 2017 r. umowa, przewiduje świadczenie usług objętych uchwałą według niższych stawek niż określone w uchwale.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że rada powiatu dokonała analizy cen oraz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, jednakże nie zostało to – jak stwierdzono – "skrupulatnie zapisane w uzasadnieniu do uchwały".

Podkreślono, że w okresie obowiązywania uchwały, jak i w 2017 r. nie usunięto żadnego pojazdu z drogi na obszarze powiatu parczewskiego oraz nie powstały żadne koszty w związku z odstąpieniem od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ma bowiem charakter generalny i abstrakcyjny.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że zaskarżona uchwała istotnie narusza przepis prawa materialnego, na podstawie którego została podjęta, tj. art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Z treści tego przepisu wynika, że rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (obie przesłanki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu – art. 130a ust. 2a ustawy).

Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a ustawy. Maksymalne stawki opłat określone w ust. 6a, obowiązujące w danym roku kalendarzowym, ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" maksymalne stawki opłat, o których mowa w ust. 6a, z uwzględnieniem zasady określonej w ust. 6b, zaokrąglając je w górę do pełnych złotych (art. 130a ust. 6c). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów:

- konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi,

- kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu.

W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek rada powiatu powinna przeanalizować jakie działania powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania w zakresie usuwania pojazdów z drogi przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki, przy zapewnieniu ciągłości usług również w dni ustawowo wolne od pracy, weekendy, święta itp. Z kolei ustalenie wysokości opłat w oparciu o drugą z wymienionych przesłanek powinno obejmować ustalenie kosztów tego typu usług świadczonych na terenie powiatu, którego uchwała dotyczy. Należy więc uwzględnić rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty świadczące tego typu usługi na terenie powiatu (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/16 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 690/17, we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 739/17 i Gorzowie Wielkopolskim z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 869/18).

Rada powiatu nie może zatem ustalić stawek w dowolnej wysokości, na podstawie bliżej nieokreślonych kryteriów. Rada ma obowiązek wzięcia pod uwagę kryteriów wskazanych w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym.

W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie uchwały podejmowanej na podstawie art. 130a ust. 6 powinno szczegółowo wskazywać, jakie dane wzięte zostały przez radę powiatu pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek. Brak natomiast należytego uzasadnienia wysokości ustalonych opłat (kosztów), zwłaszcza gdy określone zostały na poziomie maksymalnym zarówno gdy chodzi o usunięcie pojazdu z drogi, jak i jego przechowywanie, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie pozwala na ocenę, jakimi kryteriami kierowała się rada podejmując uchwałę.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że w każdym przypadku za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowanie rada powiatu przyjęła stawki w wysokości stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu. Uzasadnienie projektu uchwały sprowadza się natomiast jedynie do powołania art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zobowiązującego radę do corocznego ustalania stawek opłat oraz obwieszczenia Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 25 lipca 2017 r. Z treści uzasadnienia uchwały wynika ponadto, że rada przyjęła stawki w maksymalnej wysokości niejako automatycznie, z uwagi na ogłoszenie nowych maksymalnych stawek i zakończenie obowiązywania dotychczasowej uchwały. W uzasadnieniu uchwały brak jakiegokolwiek nawiązania do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 ustawy. Rada powołała wprawdzie ten przepis, ale jedynie w kontekście obowiązku corocznego uchwalania wysokości opłat i kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów.

Co więcej, z protokołu sesji rady w dniu [...] 2017 r. wynika wprost, że kryteria wskazane w art. 130a ust. 6, a więc konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu nie były w ogóle przedmiotem obrad rady, ponieważ przewodniczący poinformował radnych, że projekt był szczegółowo omawiany na wspólnym posiedzeniu komisji rady i uzyskał tam pozytywną opinię. Przystąpiono więc na wniosek przewodniczącego od razu do głosowania, bez odczytywania treści uchwały. Z protokołu obrad nie wynika, by radni zostali zapoznani z jakimikolwiek danymi, pozwalającymi na ocenę, jakie stawki – przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych oraz wysokości stawek maksymalnych – powinny zostać przyjęte na kolejny rok. Nie ulega wątpliwości, że mogłyby to być także stawki maksymalne, ich przyjęcie powinno być jednak szczegółowo uzasadnione. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, czym faktycznie kierowała się rada podejmując uchwałę.

Z akt sprawy nie wynika także by zarząd powiatu, obradujący nad kwestią określenia w uchwale stawek opłat oraz komisje, które opiniowały projekt uchwały dysponowały informacjami i szczegółowymi danymi, niezbędnymi do podjęcia decyzji w sprawie wysokości stawek opłat. Z protokołu nr [...] posiedzenia zarządu powiatu z dnia [...] 2017 r. nie wynika, żeby nad projektem uchwały toczyła się jakakolwiek dyskusja. Brak również dowodu, by komisje obradujące w dniu podjęcia uchwały, dysponowały danymi dotyczącymi kosztów usuwania pojazdów i ich przechowywania na terenie powiatu.

Organ nie wykazał zatem, by członkowie rady powiatu w momencie podejmowania uchwały mieli jakąkolwiek wiedzę co do wysokości kosztów będących przedmiotem uchwały, jak to wywodzi organ w odpowiedzi na skargę. Zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że rada powiatu dokonała analizy cen oraz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, jednakże "nie zostało to skrupulatnie zapisane w uzasadnieniu do uchwały" pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią protokołu obrad rady oraz protokołu posiedzenia zarządu.

Nie jest uzasadnione stanowisko organu, że ustalone stawki nie przekraczają stawek maksymalnych wskazanych w obwieszczeniu, a zatem rada nie wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego. Także przyjęcie stawek nieprzekraczających wysokości określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów wymagało odniesienia się do kryteriów ustawowych i uzasadnienia, na jakiej podstawie dla danego powiatu ustalone zostały stawki maksymalne.

W tym stanie rzeczy uwzględniając przytoczone okoliczności stwierdzić należy, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Powiatu P. w istocie pominęła przesłankę "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz przesłankę "konieczności sprawnej realizacji zadań". Treść zaskarżonej uchwały, lakoniczne uzasadnienie uchwały i przebieg sesji rady, na której podjęto uchwałę wskazują na brak analizy kryteriów ustawowych przed podjęciem uchwały. Z akt sprawy nie wynika także, by analizy takiej dokonał inny organ powiatu.

Słusznie zwrócił również uwagę prokurator na umowę z [...] grudnia 2017 r., zawartą przez Powiat P. ze spółką "F. ", która zobowiązała się do usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingu strzeżonym. Przyjęte w tej umowie stawki są niższe niż ustalone w uchwale stawki maksymalne. Wprawdzie umowa zawarta została po podjęciu uchwały, jednak przyjęte w niej stawki mogłyby wskazywać, że rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu kształtują się na niższym poziomie. Rada nie zbadała jednak tych okoliczności, a zaskarżoną uchwałę podjęła pomijając kryteria wskazane w ustawie.

Podejmując zaskarżoną uchwałę bez uwzględnienia kryteriów ustawowych rada naruszyła w sposób istotny przepis art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. To zaś daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W myśl bowiem art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. W rozpoznawanej sprawie przepis szczególny nie wyłączał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego. Zachodziły zatem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Z tych względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.