Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 227/13 w sprawie ze skargi B. W. i E. W. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] S.A. w [...] na rzecz B. W. i E. W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 227/13, zobowiązał [...] S.A. w [...] do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku B. W. i E. W. z dnia 7 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od [...] S.A. w [...] na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

B. W. i E. W. pismem z dnia 7 marca 2013 r. wezwali [...] S.A. w [...] do zawarcia umowy w sprawie ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu oraz bezumownego korzystania przez Spółkę z nieruchomości położonych w C. (działki ew. nr [...] i nr [...]). Ponadto, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pakt 3 "a" ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej jako "u.d.i.p."), wnioskodawcy zażądali również udostępnienia im wszystkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na wskazanych działkach.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2013 r. [...] S.A. w [...] poinformowała wnioskodawców, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, w związku z tym Spółka radzi w tej sprawie zwrócić się do właściwych archiwów.

Wnioskiem z dnia 11 czerwca 2013 r. B. W. i E. W. ponownie zwrócili się do [...] S.A. w [...] o przekazanie im kserokopii decyzji administracyjnych oraz innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na ich działkach.

W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 29 lipca 2013 r. wezwała wnioskodawców do sprecyzowania, udostępnienia jakich dokumentów żądają, bowiem obecna treść ich wniosku sformułowana jest zbyt ogólnie, co uniemożliwia Spółce zajęcie stanowiska w sprawie. Do chwili dokładnego wskazania dokumentów (nazwa organu, data wydania) nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, których ma dotyczyć wniosek.

B. W. i E. W. pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. ponowili swoje wezwanie z dnia 7 marca 2013 r.

Następnie B. W. i E. W. pismem z dnia 3 września 2013 r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [...] S.A. w [...], domagając się stwierdzenia bezczynności Spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i żądanej formie, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że skargę na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej można wnieść aż do ustania stanu bezczynności, czyli do chwili załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności. Skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Następnie skarżący stwierdzili, że spółka prawa handlowego, zajmująca się dystrybucją energii elektrycznej, jest zobowiązana do stosowania przepisów u.d.i.p., co wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są "zadaniami publicznymi" w rozumieniu powołanego przepisu. Skarżący do dnia sporządzenia skargi nie otrzymali jednak wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Zatem ich skarga na bezczynność Spółki jest uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę [...] S.A. w [...] wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że na nieruchomości skarżących znajdują się linie energetyczne posadowione tam w różnych okresach czasu. Dwie z tych linii zostały wybudowane w latach 60-tych XX wieku, a trzecia w latach 80-tych. Faktem notoryjnym jest, że w tamtych czasach obowiązywały inne standardy sporządzania dokumentacji prawnej niż obecnie. Obowiązek udzielania przedmiotowych informacji powstawałby tylko w przypadku, gdyby takie decyzje istniały i były w posiadaniu Spółki. Skoro Spółka nie wytwarzała żadnych dokumentów, które mogłyby zawierać informację publiczną oraz dokumenty takie nie istnieją (a przynajmniej nie są one w posiadaniu przedsiębiorstwa), to nie powstaje obowiązek ich udostępnienia. Wnioskodawcy winni zatem najpierw wykazać, że przedsiębiorstwo dysponuje informacją publiczną, a dopiero wówczas będą mogli domagać się jej udostępnienia. Skoro fakt ten w niniejszej sprawie nie został jednak wykazany, a Spółka dokumentacją nie dysponuje, to nie powstał po jej stronie obowiązek udostępnienia dokumentacji oraz wydania decyzji. W związku z powyższym w niniejszej nie może być mowy o bezczynności Spółki. Dodatkowo Spółka podkreśliła, że udzieliła wnioskodawcom odpowiedzi, wyjaśniając w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r., że przedmiotowe urządzenia były budowane zgodnie z ówcześnie obowiązującymi regulacjami prawnymi. Nie wskazywała tam, że dysponuje dokumentami odnoszącymi się do tej inwestycji. Jeżeli powołana została podstawa prawna do dysponowania nieruchomością, to zdaniem Spółki nie ma ona obowiązku udzielenia informacji publicznej, co wynika z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten w zakresie trybu udzielania informacji odsyła bowiem do ustaw szczególnych, a w szczególności do przepisów regulujących publikowanie poszczególnych aktów normatywnych.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej w skrócie "P.p.s.a."), zobowiązał [...] S.A. w [...] do rozpoznania wniosku B. W. i E. W. z dnia 7 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W pisemnych motywach swego orzeczenia Sąd I instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bowiem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o których mowa w art. 52 P.p.s.a.

Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie niezbędne jest ustalenie czy żądane przez skarżących informacje mają charakter informacji publicznej oraz czy Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Problem ten został już przesądzony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Stanowisko utrwalone w tym zakresie aprobuje również Sąd I instancji w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Określenie "zadania publiczne" ma szerszy zakres od sformułowania "zadania władzy publicznej". Pierwsze z tych pojęć abstrahuje bowiem od elementu podmiotowego, co dowodzi, że zadania publiczne mogą być wykonywane także przez podmioty, które nie mają statusu władzy publicznej. Zadania publiczne są przy tym realizowane powszechnie i są użytecznie dla ogółu, służąc zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Nie może zatem budzić wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne realizuje określone zadania publiczne, gdyż dystrybucja energii elektrycznej oraz inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Okoliczność ta nakłada na przedsiębiorstwo energetyczne obowiązek udzielenia informacji dotyczącej sfery związanej z wykonywaniem przez to przedsiębiorstwo zadań publicznych. Tym samym [...] S.A. jako podmiot wykonujący zadania publiczne podlega regulacjom określonym w u.d.i.p.

WSA w Krakowie wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w niej zasadach. Udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi między innymi są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Dla zakwalifikowania danej informacji jako informacji publicznej decydujący jest fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury energetycznej są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi stanowi więc dokumenty, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu adresata wniosku o taką informację.

Z powyższych względów Spółka jako podmiot wykonujący zadania publiczne, zobowiązana była rozpoznać wniosek B. W. i E. W. z dnia 7 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w sposób wymagany prawem. W ocenie Sądu I instancji treść pism kierowanych do skarżących nie pozwala przyjąć, że Spółka dochowała jednej z form przewidzianych w ustawie. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Spółka stwierdziła, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzimy o zwrócenie się w tej sprawie do właściwych archiwów". Taka odpowiedź jest zdawkowa i nieprecyzyjna. Nie wynika z niej w sposób jednoznaczny ani, że Spółka nie posiada żadnych z wymienionych we wniosku dokumentów lub ich części, ani czy Spółka w ogóle podjęła jakiekolwiek czynności w celu odnalezienia żądanej dokumentacji. W kolejnym piśmie z dnia 29 lipca 2013 r. Spółka stwierdziła natomiast, że treść wniosku skarżących jest sformułowana w sposób zbyt ogólny, a tym samym bez dokładnego określenia wnioskowanych dokumentów (w tym bez podania organu, daty wydania dokumentu, oznaczenia działki) nie jest możliwe ustalenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty. Treść przytoczonych pism – zdaniem WSA w Krakowie – wskazuje, że pisma skierowane do B. W. i E. W. są ze sobą sprzeczne. Z pierwszego z nich (z dnia 12 kwietnia 2013 r.) nie wynika bowiem, by Spółka miała jakiekolwiek trudności w zrozumieniu, o udostępnienie jakich dokumentów zwrócili się do niej skarżący.

Stanu bezczynności nie przerwała również odpowiedź [...] S.A na skargę B. W. i E. W. Mimo że Spółka oświadczyła tam, że nie posiada żadnych dokumentów, to jednak taka informacja, została udzielona dopiero na etapie postępowania sądowego, co nie zwalniało podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku na zasadach i trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Odpowiedź, ta podobnie jak wcześniejsza korespondencja kierowana do stron, jest niespójna i niekonsekwentna. Z jednej strony Spółka powołuje się na fakt nieposiadania dokumentacji, a z drugiej zarzuca wnioskodawcom, że najpierw powinni oni wykazać, że [...] S.A. dysponuje informacją publiczną, a dopiero później występować o jej udostępnienie. Powyższe stanowisko jest sprzeczne z przepisami u.d.i.p. oraz jej celem. Wnioskodawca występując o udostępnienie informacji publicznej, nie musi mieć świadomości, czy adresat wniosku jest rzeczywiście dysponentem informacji publicznej, której udostępnienia się domaga. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że nie każdy przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego wyklucza zarzut jego bezczynności.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że Spółka dopuściła się w sprawie bezczynności i dlatego należało zobowiązać [...] S.A. w [...] do rozpatrzenia wniosku B. W. i E. W. z dnia 7 marca 2013 r. oraz do wydania w tym zakresie aktu lub podjęcia czynności. Jednocześnie WSA w Krakowie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność Spółki nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem Spółka odpowiadała, mimo że nieprecyzyjnie i niejednoznacznie, na pisma skarżących. Ponadto naruszenie prawa określane jako rażące musi mieć charakter oczywisty i nie może wynikać z różnych interpretacji przepisów prawa. Tymczasem zakwalifikowanie Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej mogło budzić wątpliwości, gdyż kwestia ta nie wynika wprost z przepisów prawa.

Podsumowując rozważania, Sąd I instancji stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu wniosku, Spółka zobowiązana będzie mieć na uwadze zaprezentowaną ocenę tego Sądu. Jeżeli Spółka nadal będzie zamierzała powołać się na fakt nieposiadania dokumentów, to o fakcie tym powinna precyzyjnie i jednoznacznie powiadomić B. W. i E. W. oraz jednoznacznie odnieść się do treści całego ich wniosku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła [...] S.A. w [...], wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności:

• art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. i art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną, nie udzielił informacji, a tym samym pozostaje w bezczynności, oraz że treść wniosku złożonego przez wnioskodawców umożliwia jednoznaczne ustalenie zakresu żądanej informacji publicznej;

• art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

• art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi.

2. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

• art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka dysponuje informacjami, których udostępnienia domagają się wnioskodawcy;

• art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka pozostaje w bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało wpływ na wynik niniejszego postępowania. Sąd założył bowiem, że Spółka - jako inwestor - dysponuje dokumentacją związaną z budową linii energetycznych. Tymczasem faktem jest, że w okresie przed 1989 r. inwestorami były różne pomioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Podmioty te były zobowiązane do przekazywania na rzecz przedsiębiorstw przesyłowych wyłącznie wybudowanych urządzeń, natomiast nie musiały przekazywać - i najczęściej nie przekazywały - dokumentacji prawnej związanej z posadowieniem infrastruktury. Urządzenia przesyłowe zlokalizowane na nieruchomości B. W. i E. W. zostały posadowione przede wszystkim w latach 60-tych XX wieku. Spółka nie ma informacji, kto był inwestorem tych sieci, ani gdzie została złożona kompletna dokumentacja związana z ich budową. Dlatego też w piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. wyjaśniła, że nie posiada stosownej dokumentacji. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepisy u.d.i.p. nie nakładają na Spółkę obowiązku poszukiwania i przechowywania dokumentacji związanej z procesami inwestycyjnymi, w szczególności prowadzonymi przed 1989 r.

Niezależnie od powyższego wniosek B. W. i E. W. o udostępnienie informacji publicznej został sformułowany w sposób ogólny. Użyte we wniosku sformułowanie "decyzje administracyjne i inne stosowne dokumenty" jest bowiem nieprecyzyjne. Dlatego też Spółka wezwała wnioskodawców do sprecyzowania zakresu wniosku, mając na uwadze pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 642/13, zgodnie z którym nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu uczestnika ma walor dokumentacji publicznej, dlatego też może być konieczne wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku, tzn. do wskazania, jakich konkretnie dokumentów on żąda. Bez sprecyzowania wniosku nie jest możliwe zweryfikowanie czy posiadana przez Spółkę niekompletna dokumentacja zawiera stosowną informację publiczną, która odnosiłaby się do nieruchomości wnioskodawców. W przypadku inwestycji liniowych, a takimi jest budowa linii energetycznych, dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji, a inwestorami i wykonawcami byli nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Ponadto na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. Spółka nie dysponuje takimi informacjami i nie ma możliwości ich pozyskania. Danymi takimi mogą natomiast dysponować wnioskodawcy. Dlatego też bez uzupełnienia tych informacji nie jest możliwe rozstrzygnięcie wniosku. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że różnego rodzaju archiwa wymagają sprecyzowania żądanych informacji, a bez takiego sprecyzowania odmawiają uwzględnienia wniosku. Nie wiadomo zatem dlaczego spółka prawa handlowego miałaby obowiązek "domyślać" się, jakie dokumenty są objęte wnioskiem, a obowiązku takiego nie miałyby jednostki powołane specjalnie w celu gromadzenia i udostępniania informacji. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. uczestnik wskazał podstawę prawną do dysponowania nieruchomością wnioskodawców. Skoro zaś wskazana została podstawa prawna do dysponowania nieruchomością, to na Spółce nie ciąży obowiązek udzielenia informacji publicznej z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten odsyła bowiem w zakresie trybu udzielania informacji do ustaw szczególnych, w tym do przepisów regulujących publikowanie poszczególnych aktów normatywnych. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. i art. 228 § 2 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c.

Konsekwencją naruszenia przepisów prawa procesowego było również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki w sprawie doszło ponadto do naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Skoro nie dysponuje ona kompletną dokumentacją i nie jest w stanie ustalić czy w ogóle posiada wnioskowane dokumenty, ani czy wśród posiadanej dokumentacji znajdują się jakieś dokumenty zawierające informację publiczną odnoszącą się do nieruchomości wnioskodawców, to Sąd I instancji winien umorzyć postępowanie. WSA w Warszawie z wyroku z dnia 25 maja 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 63/04 wyjaśnił bowiem, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony. Od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, chociaż takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma. Dlatego też, w ocenie skarżącej kasacyjnie Spółki, doszło do naruszenia przepisów art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a ponadto jej zarzuty zostały błędnie skonstruowane.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi ona zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie wszystkich przepisów, które miały być złamane przez Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania normy prawnej, zaś w przypadku przepisów procesowych - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przywołanie w skardze kasacyjnej właściwych podstaw zaskarżenia jest niezbędne z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony przez art. 183 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jeżeli - tak jak w niniejszej sprawie - nie zachodzi nieważność postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jej autor wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, że NSA oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Taki zabieg, często spotykany w praktyce adwokacko - radcowskiej, jest wadliwy i przez to nieskuteczny. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej i domyślać się złamanie, jakich jeszcze norm zamierzał on wytknąć Sądowi I instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, za całkowicie bezzasadny należy przede wszystkim uznać wytyk dotyczący naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 232 k.p.c. w związku art. 227 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem jedynie w przypadku przeprowadzenia takiego postępowania dowodowego, czyli postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a., mogą mieć zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał takiego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. W konsekwencji oczywistym jest, że przy wydaniu zaskarżonego wyroku nie mogło dojść do złamania powołanych wyżej przepisów. Tym samym przy pomocy tych norm autor skargi kasacyjnej nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie.

Zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. Wytyk ten jest nie tylko wadliwie skonstruowany ale i pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w jego zastosowaniu, mimo że w ocenie [...] S.A. w [...] w tej sprawie nie pozostaje ona w stanie bezczynności. Należy w związku z tym podkreślić – na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – że powyższy przepis ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca chcąc powołać się na zarzut złamania takiej regulacji (podobnie jak na przykład samego art. 151 P.p.s.a.) zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany wytyk z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się zwłoki organu, to nie można Sądowi uwzględniającemu skargę zarzucić naruszenia omawianego przepisu, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. jednak nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, który – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie - miał złamać Sąd, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. Tego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednak nie uczyniono, gdyż nie spełnia takiego wymogu odrębne powołanie także innych norm, ale bez bezpośrednio powiązania ich z art. 149 § 1 P.p.s.a.

Niezależnie od powyższych uwag zauważyć trzeba, że celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwianiu sprawy. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy opieszałości organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Sąd administracyjny oceniając zasadność i możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie wniesienia takiej skargi, a także na dzień zamknięcia rozprawy. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podstaw do orzekania o obowiązku wydania aktu lub podjęcia czynności (art. 149 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.), nie ma jedynie wtedy gdy po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, skarżony organ wyda stronie akt lub dokona czynności, chociażby takie załatwienie sprawy nastąpiło z przekroczeniem ustawowych terminów. Wówczas postępowanie sądowe podlega w tym zakresie umorzeniu (art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co – w obecnym stanie prawnym – nie zwalnia jednak Sądu od wykonania drugiej części powołanego przepisu i orzeczenia o tym, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przepisy u.d.i.p. przewidują dwa zasadnicze etapy rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ zobowiązany jest najpierw ocenić, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, a dopiero w dalszej kolejności rozpatrzyć sprawę pod katem negatywnych przesłanek udostępnienia wnioskowanych danych. Jeżeli żądane informacje mają charakter informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), a organ jest w posiadaniu wskazanych przez stronę dokumentów, to powinien zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, to jest udzielając informacji publicznej, albo wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania, jeżeli zaistniały przesłanki do wydania takich rozstrzygnięć. W pozostałych przypadkach załatwienie sprawy dostępu do informacji publicznej przybiera postać pism skierowanych do wnioskodawcy i zawiadamiających go o tym, że: a) adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych, gdyż nie jest to informacja publiczna lub że nie dysponuje on przedmiotową informacją albo nie jest podmiotem, od którego można takich danych żądać, ewentualnie że b) istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji.

Bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej – czego chyba nie dostrzegła strona skarżąca kasacyjnie – ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na otrzymany wniosek, ale także wówczas gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 powołanego artykułu ustawy, będące w posiadaniu takich informacji. Oznacza to, że dla realizacji obowiązku informacyjnego istotne jest, to czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia to, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Innymi słowy po pierwsze obowiązek przekazania dotyczy nie tylko tych informacji, które podmiot sam wytworzył i zobowiązany jest posiadać, lecz także takich, które uzyskał i przechowuje, mimo braku konieczności prowadzenia dokumentacji. Po drugie oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2003 r., sygn. akt II SA 1852/03 i z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2235/12).

Z powyższego wynika, że zaistnienie negatywnych przesłanek, w tym nieposiadanie w ogóle wnioskowanych informacji, uniemożliwia adresatowi wniosku pozytywne rozpatrzenie otrzymanego żądania (lub uwzględnienia wniosku w całości). Jednak, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także tej, której organ nie posiada w całości), podmiot zobowiązany do jej udostępnienia, powinien wyraźnie powiadomić o tym wnioskodawcę. Zatem podmiot, który zamierza zawiadomić stronę, że nie posiada jakichkolwiek wnioskowanych informacji, powinien po pierwsze w tym zakresie złożyć wobec strony oświadczenie, a po drugie twierdzenie takie w całości uwiarygodnić. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że strona nie może domniemywać intencji adresata wniosku oraz samodzielnie domyślać się czy dysponuje on żądanymi informacjami, czy też danych tych, nawet w części, nie posiada. Tym samym oświadczenie to musi być jednoznaczne w swej treści. Adresat wniosku musi więc wprost wypowiedzieć się nie tyle, że nie posiada "kompletnej dokumentacji", lecz że nie ma żadnych z wnioskowanych dokumentów. Ponadto powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z zachowaniem ogólnych, powszechnie akceptowanych standardów proceduralnych, w tym zasad "dobrej administracji". Winno więc ono zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Wnioskodawca nie może być w tym zakresie pozbawiony należnej mu ochrony, a mogłoby to mieć miejsce, gdyby samo ogólnikowe twierdzenie zobowiązanego podmiotu zwalniałoby go z zarzutu bezczynności. W orzecznictwie trafnie więc akcentuje się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście zasad przewidzianych w art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., a tym samym powiadomienie winno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, która mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd musi mieć możliwość oceny czy prawdopodobne jest, że organ rzeczywiście nie posiada żądanej informacji. Oceniając czy podmiot zobowiązany powinien taką informację posiadać, Sąd powinien między innymi móc ustalić czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencją (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, LEX 570419 oraz z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 156/12 LEX 1264575). Tylko przy zachowaniu powyższych zasad możliwe jest zapewnienie wnioskodawcy realnej ochrony i zabezpieczenie jej przed arbitralnymi działaniami zobowiązanego podmiotu, który z różnych przyczyn może dążyć do nieujawnienia posiadanych informacji publicznych.

W rozpoznawanej sprawie Spółka do czasu złożenia skargi na jej bezczynność nie udostępniła B. W. i E. W. wnioskowanych przez nich dokumentów, ani nie poinformowała o negatywnych przesłankach odmowy uwzględnienia wniosku, w tym nie zawiadomiła ich, że nie posiada żadnych decyzji i innych dokumentów dotyczących budowy i przebudowy linii elektroenergetycznych posadowionych na wskazanych nieruchomościach. Odmienne w tym zakresie twierdzenia pełnomocnika Spółki są gołosłowne, a ponadto wynikają chyba z niezbyt uważnego zapoznania się z treścią pism skierowanych do B. W. i E. W. Tymczasem – jak wynika z akt sprawy – korespondencja Spółki z wnioskodawcami ograniczyła się tylko do dwóch pism. W pierwszym z tych pism, opatrzonym datą 12 kwietnia 2013 r., Spółka poinformowała wnioskodawców przede wszystkim o tym, że w drodze zasiedzenia nabyła prawo do służebności gruntowej obciążającej ich nieruchomość. Dodała ponadto, że "warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie, a zatem radzimy o zwrócenie się w tej sprawie o właściwych archiwów". Takiej wskazówki (przytoczonej w dosłownym brzmieniu), zawartej w ostatnim zdaniu pisma [...] S.A., nie można w ogóle uznać za wypowiedź Spółki w kwestii posiadania czy nieposiadania interesujących wnioskodawców dokumentów, a zwłaszcza za zawiadomienie stron o braku jakichkolwiek dokumentów dotyczących przedmiotowej inwestycji. Nawet gdyby takie intencje przypisywały wówczas Spółce, to nie może się ona na nie powoływać, skoro nie wyartykułowała ich w żadnym piśmie skierowanym do wnioskodawców. Zawiadomienia stron, o tym że Spółka ma nie posiadać żądanych przez nich dokumentów, nie można doszukać się także w piśmie Spółki z dnia 29 lipca 2013 r. W piśmie tym [...] S.A. poprzestała zresztą tylko na wezwaniu B. W. i E. W. do sprecyzowania ich wniosków. Takie wezwanie Sąd I instancji trafnie ocenił za bezzasadne. Treść wniosku B. W. i E. W. była bowiem wystarczająco jasna i pozwalała na ustalenie treści żądania, które jednoznacznie ograniczało się do udostępnienia decyzji i dokumentów dotyczących posadowienia urządzeń elektroenergetycznych na konkretnych, wskazanych działkach. Zatem omówione pisma nie zwalniały Spółki z obowiązku rozpatrzenia otrzymanego wniosku w formie i na zasadach określonych w przepisach u.d.i.p. oraz nie usprawiedliwiają jej bezczynności, która znacznie przekracza terminy przewidziane do załatwienia tego typu spraw, określone przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.

WSA w Krakowie trafnie ponadto zauważył, że stanu bezczynności [...] S.A. nie zniosła także odpowiedź Spółki na skargę B. W. i E. W.

Podkreślić przede wszystkim należy, że odpowiedź na skargę w ogóle nie może sanować dotychczasowej opieszałości organu i zwalniać go z obowiązku podjęcia wobec strony wymaganych prawem działań. Adresat wniosku zobowiązany jest udzielić bezpośrednio wnioskodawcom konkretnej, rzeczowej i wiarygodnej odpowiedzi na ich wniosek, a nie próbować zastąpić takie działania odpowiedzią na skargę. Strona nie może czerpać informacji o swej sytuacji prawnej – w zakresie prawa procesowego i materialnego – wyłącznie i dopiero z odpowiedzi organu na skargę. Podobnie nieskuteczna jest późniejsza aktywność procesowa organu w przypadku innych skarg składanych do sądów administracyjnych, w tym skarg na decyzje administracyjne. Także wówczas odpowiedź organu na skargę ani nie zastępuje ani nie uzupełnia wymaganego uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Ponadto wywody [...] S.A. zawarte w odpowiedzi na skargę i tak są zbyt ogólnikowe, aby można uznać je za wiarygodne i przekonujące. Bezzasadne są przy tym twierdzenia Spółki, że wnioskodawcy, by skutecznie domagać się udostępnienia im informacji publicznej, powinni najpierw sami udowodnić, że adresat wniosku posiada interesujące ich dokumenty. Ustawodawca nie nałożył na nich ani takiego obowiązku ani nie zobowiązał ich do wykazania interesu prawnego lub faktycznego w żądaniu informacji publicznej. Odmienne zapatrywania Spółki prowadziłyby do zdeprecjonowania idei dostępu do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służyć ma każdemu do realizacji jego konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym, mając na uwadze treść art. 1 ust.1 i art.6 ust. u.d.i.p. oraz konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust.1 i ust. 2 Konstytucji RP, przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką informację uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się organów władzy publicznej i innych podmiotów realizujących zadania publiczne czy gospodarujących mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Taki przymiot mają zarówno dokumenty bezpośrednio wytworzone przez wskazane podmioty, jak i te których one używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku. Ważne jest natomiast to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Każdy dokument służący realizacji zadań publicznych przez podmiot zobowiązany podlega więc udostępnieniu na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Udostępnieniu na tych zasadach podlegają między innymi decyzje administracyjne, które stanowiły podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych należących obecnie do przedsiębiorstw energetycznych. Przedsiębiorstwa te przy wykorzystaniu tych urządzeń realizują bowiem zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zobowiązane są zatem do udostępnienia takich informacji, jeżeli nimi dysponuję. Z powinności tej zwalniać ich może wyłącznie rzeczywisty brak jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne, a nie sam fakt, że to nie one wytworzyły takie dokument czy też posiadana przez nich dokumentacja nie jest kompletna. W razie braku jakichkolwiek dokumentów zawierających informacje publiczne adresat wniosku bezwzględnie zobowiązany jest przede wszystkim powiadomić o tym wnioskodawcę i uwiarygodnić twierdzenia, że rzeczywiście nie posiada wnioskowanych danych. [...] S.A. – o czym była już mowa – ani nie skierowała do B. W. i E. W. wymaganego zawiadomienia, ani uwiarygodniła twierdzeń co do nieposiadania jakichkolwiek żądanych od niej informacji.

Z powyższych względów WSA w Krakowie trafnie stwierdził w niniejszej sprawie stan bezczynności [...] S.A. Spółka do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd nie udzieliła bowiem wnioskodawcom żadnych informacji ani nie powiadomiła ich o negatywnych przesłankach wykluczających możliwość uwzględnienia ich wniosku w całości. W sprawie nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego, gdyż nie stało się ono bezprzedmiotowe. Niezbędne było natomiast wydanie wyroku zobowiązującego [...] S.A. do rozpatrzenia wniosku B. W. i E. W. o udostępnienie im informacji publicznej celem podjęcia przez Spółkę działań w formie i na zasadach przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższych względów zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1, art. 6 i art. 13 u.d.i.p. oraz art. 149 § 1 oraz art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).