Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Danuta Chorabik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.

Pismem z [...] marca 2019 r. W.S. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z wnioskiem o udzielenie pomocy informacyjnej i pieniężnej na zabezpieczenie podstawowych potrzeb bytowych m.in. w zakresie spraw mieszkaniowych, przywrócenia do pracy, prowadzenia działalności gospodarczej, nawiązania zerwanych więzi emocjonalnych i gospodarczych z synem.

Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej: K.p.a.), art. 106 ust. 4, zgodnie z art. 36 pkt 1 lit. c, art. 107, art. 7 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), odmówił przyznania W.S. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego w miesiącu marcu 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygnięcie poprzedziło przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas którego wnioskodawca zgłaszał potrzebę przeciwdziałania dyskryminacji jego prawa do samodzielnego lokalu mieszkalnego, przywrócenia do pracy, zarejestrowania zgłoszonej przez stronę i jego syna działalności gospodarczej, pomocy informacyjnej, pieniężnej oraz rzeczowej na poziomie nie niższym niż minimum socjalne oraz zaspokojenia potrzeb bytowych.

Odnosząc się do kwestii przeciwdziałania dyskryminacji strony w zakresie spraw mieszkaniowych, przywrócenia do pracy, prowadzenia działalności gospodarczej organ wskazał, iż wielokrotnie w licznej korespondencji, jak również podczas wizyt w środowisku informował stronę, że sprawy mieszkaniowe nie należą do kompetencji organu. Organ I instancji podniósł, iż stronie wielokrotnie udzielano informacji o możliwości skorzystania z profesjonalnej pomocy prawnej. Strona poinformowała, że zgłosiła się do Punktu Bezpłatnych Porad Prawnych z siedzibą przy Starostwie Powiatowym w [...], niemniej jednak nie uzyskała satysfakcjonującej pomocy. Dalej organ wskazał, że strona nie jest osobą bezdomną, oczekuje natomiast wykonania przez Ośrodek Pomocy Społecznej decyzji z dnia [...] maja 1985 r. o przydziale samodzielnego lokalu mieszkalnego.

Na podstawie zebranych informacji oraz dokumentacji organ ustalił, że strona spełnia przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. kwalifikujące do przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego. Organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie osiąga żadnego dochodu.

Sytuacja życiowa (bytowa, zawodowa, ekonomiczna) strony nie uległa zmianie od czasu przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego w dniu [...] stycznia 2019 r. Strona jest osobą samotną. Zamieszkuje jeden pokój socjalny, pozbawiony wygód z możliwością korzystania z kuchni i WC, które przynależą do innych lokali. Pomieszczenie kuchenne zostało wyremontowane w miesiącu grudniu 2018 r. Podczas wywiadu W.S. poinformował pracownika socjalnego, że w dalszym ciągu nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...], uważa, że nie ma takiego obowiązku, nie szuka pracy i oczekuje przywrócenia do pracy w szkole której niegdyś pracował. Pracownik socjalny przedstawił po raz kolejny aktualny wydruk ofert pracy z Powiatowego Urzędu Pracy oraz poinformował o możliwości podjęcia zatrudnienia w Centrum Integracji Społecznej w [...]. Według strony, propozycje pracy wskazane przez pracownika socjalnego są poniżej jego kwalifikacji, a jego godność nie jest poszanowana. Podczas wywiadu strona poinformowała, że w miesiącu lutym 2019 r. otrzymała kwotę 2.000,00 zł z tytułu uwzględnionej skargi za przewlekłość postępowania Sądu Rejonowego w [...] i że powyższa kwota została zajęta w postępowaniu egzekucyjnym. Strona oświadczyła, że nie jest zainteresowana otrzymaniem pomocy żywnościowej oraz skorzystaniem z pomocy żywnościowej z Fundacji Pomoc i Nadzieja w [...]. Wnioskodawca podał, że nie pracuje i nie posiada żadnego źródła dochodu, nie reguluje opłat związanych z utrzymaniem lokalu, z energii elektrycznej korzysta za pomocą licznika przedpłatowego a w zabezpieczeniu bieżących potrzeb pomagają mu znajomi. Jest to kwota 50,00 zł/3 miesiące.

Zdaniem organu strona nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej w jakiej się znajduje. Strona jest osobą wykształconą, znającą przepisy prawa (zwłaszcza ustawy o pomocy społecznej), sprawnie posługującą się systemami informatycznymi, co daje możliwość wyjścia z systemu pomocy społecznej np. poprzez podjęcie zatrudnienia i posiadanie środków finansowych.

Jako bezzasadny organ uznał zarzut braku zebrania całości materiału dowodowego na okoliczność ustalenia przyczyny trudnej sytuacji majątkowej, dochodowej oraz rodzinnej, a także osobistej strony. W ocenie organu dokumenty, zebrania których domaga się strona, nie wnoszą niczego do sprawy dotyczącej ubiegania się o pomoc społeczną, bowiem dotyczą spraw mieszkaniowych i utraconej pracy, których dochodzenie nie powinno odbywać się w trybie postępowania o udzielenie pomocy społecznej.

Organ zauważył, że od miesiąca czerwca 2017 r. do miesiąca lutego 2018 r. strona korzystała z pomocy finansowej OPS w różnej formie i w różnej wysokości. Strona wielokrotnie była informowana, że nie może dochodzić swoich roszczeń mieszkaniowych w ramach systemu pomocy społecznej.

W ocenie organu postawa strony utrudnia współpracę, a tym samym skupienie się na istocie sprawy a mianowicie na "wyjściu z systemu pomocy społecznej i samodzielnym i odpowiedzialnym życiu w społeczeństwie". Strona oczekuje rozwiązania wszystkich problemów życiowych przez tutejszy organ, bez jakiejkolwiek własnej inicjatywy. Dotychczas oferowane formy wsparcia, niezgodne z oczekiwaniami strony w subiektywnym jej odczuciu uznawane są za dyskryminację.

Od powyższej decyzji W.S. złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji z powodu jej nieważności ex tunc wskutek niedopełnienia od 30 sierpnia 1996 r. obowiązku przeprowadzenia ze stroną wywiadu i przekroczenia uprawnień. Skarżący zarzucił podawanie fałszywych danych w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego oraz w ich aktualizacji. Wniósł o włączenie do akt przesłanego przez ePUAP materiału dowodowego dla dopełnienia obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dającego prawo podjęcia decyzji i dopełnienie obowiązku przeciwdziałania jego nabytego prawa do mieszkania i pracy oraz bezpieczeństwa przed nadużyciem władzy.

Decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO), działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1, ust. 2 u.p.s., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W ocenie SKO organ prawidłowo ustalił dochód i sytuację materialną strony. Strona spełnia przesłankę udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego jaką jest kryterium dochodowe, spełnione są również przesłanki wskazane w art. 7 u.p.s.: w pkt 1 - ubóstwo i w pkt 4 - bezrobocie.

Zdaniem SKO zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że strona nie wykazuje aktywności w celu poprawienia swojej sytuacji życiowej, nawet nie próbuje podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, nie zarejestrowała się jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, mimo, że w mieście [...] występują oferty zatrudnienia, nawet dla osób nieposiadających specjalnych kwalifikacji.

Strona utrzymuje się z otrzymywanej okresowo pomocy społecznej, toteż odmowa przyznania zasiłku celowego z powodu braku samodzielnej próby przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej, w ocenie organu odwoławczego mogła stanowić podstawę tej odmowy przyznania świadczenia.

Na powyższe rozstrzygnięcie SKO W.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżając ją w całości. Skarżący podał, iż Ośrodek Pomocy Społecznej od dnia 30 sierpnia 1996 r. do dnia wniesienia skargi w dalszym ciągu nie chce dopełnić obowiązku zarejestrowania jego pierwszego wniosku z [...] sierpnia 1996 r. o pomoc społeczną i przeprowadzić ze skarżącym rodzinnego wywiadu środowiskowego. Dodatkowo zarzucił niedopełnienie obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy potwierdzającego fakt złożenia przez skarżącego wniosku o pomoc społeczną w dniu 30 sierpnia 1996 r. Ponadto zarzucił niedopełnienie obowiązku udzielenia skarżącemu pomocy informacyjnej i pieniężnej oraz rzeczowej umożliwiającej przezwyciężenie obejście przez Gminę [...] prawa do zatrudnienia w szkole na stanowisku nauczyciela, prawa do samodzielnego lokalu mieszkalnego z dodatkową izbą mieszkalną i przekroczenie uprawnień poprzez wydanie bez podstawy prawnej i niewykonalnej oraz zagrożonej karą wprowadzającej w błąd decyzji z dnia [...] maja 1985 r. o przydziale samodzielnego lokalu mieszkalnego do czasu otrzymania mieszkania spółdzielczego.

Skarżący wskazał, że organ nadużywa swej władzy przez zmuszenie skarżącego 30 września 1996 r., pod rygorem odmowy pomocy, do zrejestrowania się Urzędzie Pracy pod pozorem poszukiwania pracy której nie poszukiwał oraz do zamieszkania we wspólnym lokalu socjalnym z obcymi osobami. W ocenie skarżącego w dalszym ciągu ponosi systematycznie powiększającą się szkodę, co jest rażąco sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i jego słusznym interesem.

Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej decyzji SKO, utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej w sprawie odmowy przyznania W.S. zasiłku celowego w miesiącu marcu 2019 r., były przepisy art. 106 ust. 4, art. 36 pkt 1 lit. c), art. 107, art. 7 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2 i art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.p.s.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja w sprawie zasiłku celowego ma znamiona aktu uznaniowego, a zatem spełnienie wymogów określonych w tym przepisie, a także wymogu dotyczącego kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) otwiera możliwość przyznania zasiłku celowego, przy czym podjęcie rozstrzygnięcia pozytywnego w tej sprawie nie jest obowiązkiem organu.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji skarżący spełnia warunki formalne kwalifikujące do przyznania wsparcia z pomocy społecznej, bowiem nie osiąga dochodu, a w dacie składania wniosku był osobą bezrobotną, chociaż nie zarejestrowaną w PUP. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia spowodowana była przeszkodą wynikającą z art. 11 ust. 2 u.p.s.a.

W myśl art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "mogą stanowić podstawę" wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego oznacza wyposażenie organu administracji w kompetencję do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09,CBOSA). Swoboda ta, czy innymi słowy rzecz ujmując pole uznania przysługującego organowi podejmującemu decyzję uznaniową, podlega pewnym ograniczeniom, przy czym głównych ograniczeń szukać należy w dyrektywach wynikających z granic "wewnętrznych" i granic "zewnętrznych" uznania. Granice wewnętrzne to nic innego jak cele (wartości), dla realizacji (ochrony) których ustawodawca wyposaża organ w możliwość działania uznaniowego. Cele (wartości) te można wyczytać wprost z ustawy, w której regulacjach znajduje się norma materialnoprawna zawierająca upoważnienie do korzystania z uznania, z Konstytucji RP, z prawa wspólnotowego, umów międzynarodowych, czy nawet ogólnych zasad prawa i zasad prawa administracyjnego. Z kolei granice zewnętrzne uznania mają wynikać wprost z normy (norm) prawa materialnego administracyjnego, na podstawie których podejmowana jest decyzja.

Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że norma materialnoprawna stanowiąca oparcie dla decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego, której rekonstrukcja uwzględnia postanowienia przepisu art. 39 ust. 1 i art. 11 ust. 2 u.p.s., pozwala na wyznaczenie granic zewnętrznych uznania przysługujących organom pomocy społecznej w postaci trzech podstawowych okoliczności, a więc spełnienie kryterium dochodowego i zaistnienie niezbędnej potrzeby bytowej oraz jednej negatywnej - braku współdziałania w przezwyciężeniu trudnej sytuacji.

W analizowanej sprawie bezspornie spełniony został warunek kryterium dochodowego kwalifikujący do przyznania zasiłku celowego, bowiem przy kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 701 zł miesięcznie, skarżący nie osiąga żadnego dochodu.

W ocenie Sądu prawidłowe były ustalenia organu w zakresie ziszczenia się w sprawie okoliczności negatywnych, o których mowa w art. 11 ust. 2 u.p.s., które uzasadniają odmowę przyznania świadczenia. Rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej organ powinien mieć zawsze na uwadze, że pomoc ta ma charakter wspomagający osobę zainteresowaną w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej. Pomoc ta powinna być jednym z instrumentów polityki społecznej zmierzającym do ułatwienia i umożliwienia danej osobie powrót do prawidłowego funkcjonowania w społeczeństwie. Zaspakajanie niezbędnych potrzeb bytowych, których dana osoba nie jest w stanie zaspokoić własnym działaniem stanowi formę wsparcia w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej. Jednakże trzeba zauważyć, że z woli ustawodawcy poszczególne instytucje wsparcia pomocy społecznej zakładają współpracę osoby wnioskującej z organem w przezwyciężeniu jej trudnej sytuacji życiowej oraz podejmowanie własnych inicjatyw przez wnioskodawcę w celu poprawy swojej sytuacji. Rację ma organ twierdząc, że zasadnicze znaczenie dla zmiany sytuacji bytowej oraz osobistej osoby wnioskującej o pomoc społeczną ma kwestia podjęcia zatrudnienia. W analizowanej sprawie skarżący pomimo, że nie osiąga żadnego dochodu nie zarejestrował się w PUP jako osoba bezrobotna oraz nie podejmuje zatrudnienia, przy czym z akt sprawy nie wynika, aby stan zdrowia skarżącego stał na przeszkodzie w podjęciu zatrudnienia. Zdaniem Sądu okoliczność ta prawidłowo została oceniona przez organ jako brak współpracy ze strony skarżącego w celu zmiany sytuacji życiowej. Zauważyć należy, że w kierowanych wnioskach o pomoc społeczną skarżący domaga się pomocy finansowej w celu realizacji jego praw do lokalu mieszkalnego oraz umożliwienia mu powrotu do wykonywania pracy dydaktycznej, którą utracił w 1996 r. Zagadnienia te, dla strony postępowania o zasadniczym znaczeniu, nie mieszczą się w ramach zadań pomocy społecznej, o czym prawidłowo pouczono stronę w treści decyzji I i II inst., co z kolei nasuwa wątpliwości w kwestii zasadności zgłoszonego wniosku o pomoc w tym zakresie. Jak wyżej wskazano zadania pomocy społecznej skierowanie są na zaspokojenie bieżących potrzeb bytowych o podstawowym charakterze oraz na pomocy w wyjściu z trudnej sytuacji. Z akt sprawy wynika, że skarżący wyraźnie wskazał, że nie wnosi o przyznanie pomocy żywnościowej, natomiast niezbędne potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały zaspokojone.

Podsumowując stwierdzić należy, że argumentacja organu zawarta w decyzji odmawiającej przyznanie świadczenia pieniężnego nie ma charakteru dowolnego, a stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji ma oparcie w stanie prawnym sprawy oraz w zgromadzonym materiale dowodowym.

W tych okolicznościach skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), podlegała oddaleniu.