Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 22 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie przyznania prawa do zamieszkiwania w IX Domu Studenta Politechniki [...] postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. przyznać adwokat E. S. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...] , kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych obejmującą podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu J. R. i nakazuje wypłacić powyższą kwotę adwokat E. S. z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

W dniu [...] J. R. wystąpił do Komisji ds. Zakwaterowań Samorządu Studenckiego Politechniki [...] z wnioskiem o przyznanie miejsca w Domu Studenckim Osiedla Akademickiego Politechniki [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek Komisja ds. Zakwaterowań Samorządu Studenckiego Politechniki [...] wraz z Komisją ds. Zakwaterowań w IX Domu Studenta P[...] po zapoznaniu się z opiniami Administracji oraz Rady Mieszkańców IX Domu Studenta PŁ pismem z dnia [...] nie przyznała wnioskodawcy prawa do zamieszkiwania w żadnym Domu Studenta Osiedla Akademickiego P[...] w roku akademickim 2014/2015 z uwagi na łamanie przez J. R. Regulaminu Porządkowego Osiedla Akademickiego P[...].

W piśmie z dnia [...] skierowanym do Rektora Politechniki [...] J. R. zaskarżył w całości "wszystkie czynności i działania, decyzje, stanowiska i pisma osób, które wykonują swoje obowiązki służbowe wynikające zarówno z pełnionych stanowisk zawodowych, jak i funkcji społecznych (...), w przedmiotowych sprawach o których mowa w pismach z dnia [...],[...], [...] [...] i [...] oraz z dnia [...] i [...]"

W odpowiedzi na pisma J. R. w sprawie zakwaterowania w IX Domu Studenta P[...], w piśmie z dnia [...] Prorektor ds. Edukacji Politechniki [...] podtrzymał stanowisko Komisji ds. Zakwaterowań Samorządu Studenckiego Politechniki [...] i Komisji ds. Zakwaterowań IX Domu Studenta zawarte w piśmie z dnia [...] o odmowie przyznania prawa do zamieszkiwania w Domu Studenta Osiedla Akademickiego P[...] w roku akademickim 2014/2015.

W dniu [...] J. R. skierował do Rektora Politechniki [...] pismo zatytułowane "wezwanie do dobrowolnego, natychmiastowego usunięcia naruszenia prawa w zakresie wszystkich, poszczególnych zaskarżonych decyzji, działań, czynności, bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania".

W dniu [...] (data wpływu skargi do organu) J. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę, jak wskazał "na wszystkie, poszczególne postanowienia, działania, czynności, bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania - przedstawicieli władz Politechniki [...], osób wykonujących odpłatnie (za wynagrodzeniem) swoje obowiązki służbowe na Politechnice [...] wynikające z pełnionych stanowisk zawodowych, osób wykonujących nieodpłatnie (społecznie) swoje obowiązki służbowe na Politechnice [...], wynikające z pełnionych funkcji społecznych i samorządowych, w tym zaskarżył postanowienia, decyzje i czynności, bezczynności i przewlekłe prowadzenie postępowania zawarte w piśmie Prorektora ds. Edukacji Politechniki [...] z dnia [...], znak; [...] (...)".

W odpowiedzi na skargę Rektor Politechniki [...] wniósł o jej odrzucenie.

Zarządzeniem z dnia [...] Przewodniczący Wydziału III WSA w Łodzi wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem jej odrzucenia przez sprecyzowanie skargi, tj. wskazanie i wyszczególnienie wszystkich pism i aktów prawnych, na które wniósł skargę do sądu administracyjnego i wskazanie organu, który wydał dany akt lub dopuścił się bezczynności i przewlekłego postępowania.

W piśmie z dnia [...], stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu skarżący wskazał, że składa skargę na 1/ "bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie ustawowego prawa wynikającego z art. 185 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 572 ze zm.) do pierwszeństwa w przyznaniu miejsca w domu studenckim uczelni publicznej przysługującego studentowi tej uczelni, któremu codzienny dojazd do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie i który znajduje się w trudnej sytuacji materialnej" oraz na 2/"rzekomą "decyzję" zawartą w piśmie Politechniki [...] z dnia [...] (...)".

Zarządzeniem z dnia 6 października 2014r. sędzia sprawozdawca rozdzielił skargę na pismo "rzekoma decyzję" z dnia [...] z niniejszą skargą na bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie przyznania prawa do zamieszkiwania w IX Domu Studenckim Politechniki [...]. Sprawa bezczynności została wpisana do repertorium SAB i zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 41/14.

W dniu [...] skarżący złożył do akt sprawy trzy pisma procesowe opatrzone tą samą datą, tj. [...]. Pierwsze (k nr 60 akt sądowych) zawierające wniosek "o wydanie i doręczenie wszystkich pism i materiałów złożonych przez stronę zaskarżoną w niniejszej sprawie. Drugie (k nr 61 akt sądowych) zawierające wniosek o sporządzenie uzasadnienia zarządzenia/postanowienia/orzeczenia Sądu z dnia [...] i doręczenie wraz z przedmiotowym zarządzeniem/postanowieniem/orzeczeniem. Trzecie (k nr 62 akt sądowych) zatytułowane "wnioski dowodowe w sprawie o sygn. akt III SAB/Łd 41/14", w którym skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność nie przestrzegania przez władze, przedstawicieli organów administracji i organów reprezentujących samorząd studencki P[...] większości obowiązujących przepisów postępowania administracyjnego (...), poprzez wezwanie organu do załączenia do akt sprawy wskazanych pism oraz o wystąpienie do Prokuratora Rejonowego [...] o złożenie protokołów z przesłuchania Rektora i Prorektora Politechniki [...].

W dniu [...] skarżący złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie adwokata.

Postanowieniem z dnia 27 listopada 2014r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał skarżącemu prawo pomocy poprzez ustanowienie adwokata.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił wnioski J. R. z dnia [...], tj.:

1) o wydanie i bezpłatne doręczenie wszystkich pism i materiałów złożonych w niniejszej sprawie,

2) o sporządzenie uzasadnienia zarządzenia z dnia [...]

3) o wystąpienie do Prokuratora Rejonowego [...] o złożenie protokołów z przesłuchania Rektora i Prorektora Politechniki [...]

Na rozprawie w dniu [...] pełnomocnik skarżącego popierał wniesioną skargę, wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Pełnomocnik organu administracji wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych jest wyznaczony przez katalog określonych form działania organów administracji publicznej, wymienionych enumeratywnie w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oraz w innych ustawach, do których odsyła art. 3 § 3 tej ustawy.

W myśl powołanego powyżej przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne,

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w

indywidualnych sprawach,

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej,

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie - co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. - w zakresie w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a (por. A. Kabat w: B.Dauter. B.Gruszczczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2011r., s. 49).

Zatem, aby ocenić dopuszczalność skargi na bezczynność w sprawie należy w pierwszej kolejności określić czy samo działanie organu podlega zaskarżeniu do sądu.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Rektora Politechniki [...] w przedmiocie przyznania prawa do zamieszkiwania w IX Domu Studenta Politechniki [...]. Rozważenia więc wymagało, czy kwestia przyznania takiego prawa może być kwalifikowana jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna niebędąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze.

Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 64, poz. 270), organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni.

Z chwilą zatem przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie, co zresztą później student potwierdza w formie składanego ślubowania (por uchwała NSA z 13 października 2003r., sygn. akt OPS 5/03).

Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. W drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jako że są one decyzjami administracyjnymi (por wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08).

Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów, czy regulaminie samorządu studenckiego. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego) – por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012r., sygn. akt I OSK 1583/12).

Stwierdzić zatem należy, że sprawa przyznania studentowi miejsca w domu studenckim, która to kwestia w zakresie organów właściwych w tej kwestii oraz trybu postępowania została uregulowana w Regulaminie Porządkowym Osiedla Akademickiego Politechniki [...] oraz w Regulaminie Komisji ds. Zakwaterowań nie należy do tzw. indywidualnych spraw studenta w rozumieniu art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w których zapadają decyzje w rozumieniu Kpa, podlegające zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowi jednostronny akt organów uczelni i jest aktem wewnętrznym skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków , które nie wpływa jednak na sytuację skarżącego jako studenta, nie ma charakteru zewnętrznego przesądzającego o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego jak również nie zostało wymienione przez ustawodawcę w katalogu spraw wymagających wydania decyzji administracyjnej. Nie zmienia tej oceny fakt, że zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, (na który powołuje się skarżący), pierwszeństwo w przyznaniu miejsca w domu studenckim uczelni publicznej przysługuje studentowi tej uczelni, któremu codzienny dojazd do uczelni uniemożliwiałby lub w znacznym stopniu utrudniał studiowanie i który znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Przepis ten bowiem nie stanowi podstawy prawnej wydawania w tym przedmiocie decyzji. Wniosek taki wynika z faktu, iż sprawy pomocy materialnej studentom, w których ustawa przewiduje formę decyzji administracyjnej zostały enumeratywnie wyliczone w art. 175 i 176 ustawy o szkolnictwie wyższym

Zatem sprawę przyznania (odmowy) prawa do zamieszkiwania w domu studenta, należało uznać za sprawę o charakterze socjalno-bytowym związaną z tokiem studiów, która nie wpływa na byt stosunku zakładowego. Istotne jest także to, że podstawę dla tego rozstrzygnięcia nie stanowią przepisy prawa powszechnie obowiązującego, lecz aktu zakładowego (wewnętrznego uczelni) – regulaminu. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 maja 1989r. sygn. akt SA/Gd 461/89 pozbawienie studenta uprawnień do zamieszkiwania w domu studenckim nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają. Jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 września 2012r., sygn. akt I OSK 1583/12 oraz z dnia 24 kwietnia 2007r., sygn. akt I OSK 478/07, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008r., sygn. akt II SA/Bk 320/08).

W konsekwencji należało uznać, że skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania uprawnień do zamieszkiwania w domu studenckim następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś wynikający z art. 207 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nakaz odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu rozstrzygnięć (decyzji) o charakterze wewnątrzzakładowym.

Reasumując, należy stwierdzić, że skoro sprawa przyznania studentowi miejsca w domu akademickim, jak wykazano, nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego, to również niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu w tym zakresie.

Wobec powyższego, Sąd - uznając, iż sprawa nie należy do jego właściwości - na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. W kwestii wynagrodzenia pełnomocnika orzeczono stosownie do art. 250 p.p.s.a.

b.a.