Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. W ocenie Sądu życiorys funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zatrudnionego w urzędzie wojewódzkim i piastującego kierownicze stanowisko jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., w zakresie w jakim nie podlega ograniczeniom, o którym mowa w art. 5 ww. ustawy.

2. W momencie zatrudnienia przez organ administracji publicznej osoby, stającej się funkcjonariuszem publicznym, który pełni kierownicze stanowisko, życiorys zatrudnionego, stanowiący składową akt osobowych, przetwarzanych przez organ administracji dla różnych celów, traci przymiot dokumentu prywatnego, który co do zasady nie stanowi informacji publicznej.

3. Dokument ten, stanowiący informację publiczną jest jednak nadal chroniony mocą art. 5 u.d.i.p., a jego udostępnienie podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy m.in. osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Wojewody P. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wojewodę P. do załatwienia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniosku skarżącego T. K.; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r., T. K. (dalej przywoływany też jako: "Skarżący"), zawnioskował o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej powoływana jako: "u.d.i.p.") od Urzędu Wojewódzkiego w B. w zakresie informacji o pracowniku organu – K. Z., który pełnił funkcję kierownika Oddziału Spraw Obronnych Urzędu Wojewódzkiego.

Część z żądanych informacji została udzielona przez Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w B. pismem z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], w pozostałym zakresie Wojewoda P. nie udzielając informacji wydał decyzję odmowną w dniu [...] lipca 2013 r., znak: [...].

W dniu [...] sierpnia 2013 r. T. K. złożył odwołanie od ww. decyzji do Ministra Administracji i Cyfryzacji, który decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając ponownie sprawę organ zalecił wojewodzie szczegółowo przeanalizować złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności w zakresie, czy wszystkie z żądanych informacji dotyczyły kwestii wkraczających w prywatność osoby fizycznej.

W dniu [...] września 2013 r. Wojewoda P. wydał decyzję, znak: [...], w której odmówił udostępnienia T. K. informacji publicznej w zakresie ilości spraw, które K. Z. – pracownik Urzędu Wojewódzkiego w B. załatwiał lub prowadził na zajmowanych stanowiskach w urzędzie, wraz z podaniem ilości wydanych decyzji lub innych pism (z podaniem – jakich): zaskarżonych, utrzymanych w mocy, uchylonych, a także z podaniem ich przedmiotu oraz dat ich wydania.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] września 2013 r., T. K. również złożył odwołanie do Ministra Administracji i Cyfryzacji.

Należy przy tym zauważyć, że Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego w B., pismem z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], udzielił części z żądanych informacji przez T. K.

Skarżący natomiast w dniu [...] października 2013 r. wezwał Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w B. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na udzieleniu informacji przez organ w drodze pisma zamiast w drodze decyzji administracyjnej, czym zdaniem T. K. naruszono art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Minister Administracji i Cyfryzacji, decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] postanowił uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zalecił wojewodzie po raz kolejny szczegółowo przeanalizować złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czy wszystkie żądane informacje miały charakter informacji przetworzonej oraz czy organ nie posiadał żadnych możliwości udzielenia wnioskowanych informacji. W przypadku odmowy udostępnienia przedmiotowych informacji wojewoda w ocenie organu odwoławczego powinien był szczegółowo uzasadnić w decyzji swoje stanowisko, w szczególności w przypadku uznania żądanej informacji za przetworzoną, powinien wykazać nieistnienie szczególnie istotnego interesu publicznego po stronie wnioskującego o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego w B., pismem z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2013 r.

Poinformował również m.in., że życiorys pracownika urzędu jest w przekonaniu organu dokumentem prywatnym, który nie stanowi informacji publicznej. Natomiast w pozostałym zakresie, żądane do udostępnienia informacje nie były w posiadaniu przez organ, co skutkowało brakiem podstaw do wydania decyzji, która przewidziana jest jedynie w przypadku odmowy udzielenia posiadanej informacji publicznej, bądź niemożności udzielenia informacji publicznej w sposób sformułowany we wniosku.

W kolejnym piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., Dyrektor Generalny Urzędu Wojewódzkiego w B. po ponownym rozpatrzeniu sprawy udzielił Skarżącemu kolejnej części żądanych informacji.

W dniu [...] listopada 2013 r., T. K. złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na czynności Dyrektora Generalnego Urzędu Wojewódzkiego w B., polegające na naruszeniu przez organ przepisów u.d.i.p. z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego pominięcie w sprawie.

Zdaniem Skarżącego organ odmówił udzielenia informacji publicznej w drodze pisma, a nie w drodze decyzji administracyjnej w zakresie:

1) życiorysu urzędnika organu;

2) informacji dotyczącej egzaminów przeprowadzonych przez organ, a także inne organa i podmioty, celem przeprowadzonej weryfikacji wiedzy i kompetencji ww. urzędnika organu (w tym ocen uzyskanych przez urzędnika organu);

3) szkoleń odbytych przez urzędnika organu (w tym ocen ze szkoleń);

4) tematu każdej pracy dyplomowej urzędnika organu dotyczącej każdego kierunku podejmowanej nauki (w tym podania na jakiej uczelni, wraz z podaniem daty przedłożenia pracy dyplomowej w uczelni, jak i tytułu naukowego oraz imienia i nazwiska promotora nadzorującego przebieg tworzenia pracy dyplomowej).

Skarżący przy tym wniósł o wymierzenie organowi grzywny w związku z zaniechaniem organu i wyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych wobec urzędnika odpowiedzialnego za ww. zaniechanie.

Zdaniem Skarżącego odmowa udostępnienia każdej żądanej informacji publicznej musi nastąpić w formie przewidzianej w ustawie, w szczególności celem umożliwienia złożenia środka odwoławczego w związku z jej nieudostępnieniem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] września 2013 r. Dodał przy tym, że P. Urząd Wojewódzki nie przeprowadzał wobec urzędnika żadnych egzaminów w trakcie trwania stosunku pracy, natomiast w odniesieniu do egzaminów przeprowadzonych przez inne organy i podmioty (w tym uzyskanych ocen) urząd nie posiadał w tym zakresie wiedzy. Organ nie posiadał również informacji w zakresie ocen ze zdobytych szkoleń, a wszystkie informacje o szkoleniach, w których urzędnik uczestniczył zostały wnioskodawcy przekazane.

Na rozprawie, która odbyła się przed wojewódzkim sądem administracyjnym w dniu [...] marca 2014 r. Sąd postanowił odroczyć rozprawę i zwrócić się do Skarżącego (nieobecnego na rozprawie) o sprecyzowanie, czy złożoną skargę należy w jego przekonaniu traktować jako skargę na czynność Wojewody P., czy jako skargę na bezczynność organu w przedmiocie nieudzielania informacji publicznej.

Zarządzeniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., z uwagi na treść pisma Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., Sąd przyjął, że przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody P.

W związku z tak zakreślonym przedmiotem skargi, pełnomocnik wojewody, pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. dodatkowo wyjaśnił, że zarzucana bezczynność nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Skoro życiorys pracownika organu w przekonaniu wojewody nie stanowił informacji publicznej to organ nie pozostawał w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Natomiast możliwe do udzielenia informacje zostały przekazane Skarżącemu, pismami z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] września 2013 r.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] maja 2014 r., Skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, uznając, że życiorys urzędnika organu administracji publicznej stanowi informację publiczną w części w szczególności dotyczącej:

1) każdej przynależności partyjnej oraz pełnienia przezeń każdych funkcji partyjnych oraz społecznych lub innych publicznych,

2) czy funkcjonariusz ten w przeszłości należał do komunistycznego aparatu partyjnego (i jakiego),

3) czy funkcjonariusz ten był funkcjonariuszem Służby Bezpieczeństwa funkcjonującej w poprzednim ustroju komunistycznym,

4) jakie funkcjonariusz pełnił czynności partyjne w poprzednim ustroju komunistycznym,

5) a także tym podobna działalność tego funkcjonariusza.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. pełnomocnik organu przesłał w załączeniu udzieloną Skarżącemu odpowiedź, informując, że życiorys urzędnika nie zawiera informacji na temat: przynależności partyjnej oraz pełnienia funkcji partyjnych oraz społecznych lub innych publicznych, przynależności w przeszłości do komunistycznego aparatu partyjnego, pełnienia funkcji w Służbach Bezpieczeństwa funkcjonujących w poprzednim ustroju komunistycznym, pełnienia czynności partyjnych w poprzednim ustroju komunistycznym, ani też, jakie partyjne stanowiska zajmował, podobnej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem organ pozostawał w sprawie w bezczynności w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływana jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W myśl art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p.

Wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., I OSK 1004/13, LEX nr 1375651).

Zgodnie też z u.d.i.p. w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości:

- udziela informacji publicznej, co stanowi czynność materialno – techniczną,

- udziela w formie pisma odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej, bądź organ nie jest w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) lub obowiązuje inny tryb udzielenia informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.),

- odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie administracyjne w przypadkach określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, w formie decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.),

- odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na niewykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Przede wszystkim należy stwierdzić, że wojewoda był w przedmiotowej sprawie organem zobowiązanym na podstawie u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej.

Należy też podkreślić, że z akt sprawy wynika, że organ udzielił dostępu do większości wnioskowanych przez Skarżącego informacji publicznych w znacznej części samoistnie, bądź będąc zobowiązanym i związanym treścią decyzji organu odwoławczego. W tej części udzielanych pismami informacji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa.

Jednakże w ocenie Sądu organ błędnie ocenił, że życiorys urzędnika nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nieprawidłowe przyporządkowanie żądanej informacji do kategorii niestanowiącej informacji publicznej, skutkowało odstąpieniem przez organ administracji od wydania decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., na mocy którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Organ poinformował jedynie pismem wnioskodawcę, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej. Działanie to należałoby uznać za poprawne w sytuacji, gdyby w rzeczywistości życiorys urzędnika nie stanowił informacji publicznej.

Przekonanie Skarżącego o pozostawaniu organu w bezczynności w zakresie nie wydania decyzji w trybie art. 16 ust.1 u.d.i.p. w zakresie nieudostępnienia życiorysu pracownika organu administracji ma zatem swoje uzasadnione podstawy.

Zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze wielokrotnie podnoszono, że bezczynność występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 79/13, LEX nr 1317140).

Przenosząc powyższe ustalenia na stan faktyczny sprawy zasadniczą kwestią jest ustalenie, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną. Przy tym nie ulega wątpliwości, że osoba, której dotyczy wniosek jest zatrudniona w Urzędzie Wojewódzkim w B., jest funkcjonariuszem publicznym i pełni kierownicze stanowisko.

W ocenie Sądu życiorys funkcjonariusza publicznego w rozumieniu ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), zatrudnionego w urzędzie wojewódzkim i piastującego kierownicze stanowisko jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., w zakresie w jakim nie podlega ograniczeniom, o którym mowa w art. 5 ww. ustawy.

W momencie zatrudnienia przez organ administracji publicznej osoby, stającej się funkcjonariuszem publicznym, który pełni kierownicze stanowisko, życiorys zatrudnionego, stanowiący składową akt osobowych, przetwarzanych przez organ administracji dla różnych celów, traci przymiot dokumentu prywatnego, który co do zasady nie stanowi informacji publicznej.

Dokument ten, stanowiący informację publiczną jest jednak nadal chroniony mocą art. 5 u.d.i.p., a jego udostępnienie podlega ograniczeniom w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. to ostatnie ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy m.in. osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.

Organ administracji powinien zatem dokonać analizy życiorysu zatrudnionego funkcjonariusza publicznego, pełniącego kierownicze stanowisko pod ww. kątem i albo wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 u.d.i.p., albo udostępnić życiorys funkcjonariusza publicznego po dokonaniu anonimizacji jego części odnoszących się do sfery prywatnej funkcjonariusza publicznego. W zależności zatem od treści życiorysu, decyzja organu w przedmiotowym zakresie może być różna. W przypadku, gdy życiorys zawiera jedynie elementy związane z prywatną sferą życia funkcjonariusza publicznego nie powinien być ten dokument udostępniany w trybie i na zasadach u.d.i.p., a w powyższym zakresie powinna być wydana decyzja, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Zatem osoba wnosząca o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie w sposób uprawniony żądała informacji publicznej, a organ administracji pozostawał w bezczynności z uwagi na błędne przekonanie, że w przedmiotowej sprawie nie należy wydać decyzji odmownej.

Biorąc powyższe pod uwagę oraz treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Wojewodę P. do załatwienia w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych w trybie u.d.i.p. wniosku Skarżącego, nie przesądzając jednocześnie czy informacja publiczna w zakresie życiorysu K. Z. powinna zostać udostępniona.

Zaistniała w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu, w ocenie Sądu, nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd miał na uwadze poglądy judykatury z uwagi na brak ustawowej definicji "rażącego naruszenia prawa". Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12).

Sąd nie dopatrzył się także w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów, co w ocenie Sądu, spowodowało, że nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny.

Końcowo odnosząc się do wniosku Skarżącego, dotyczącego wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych od urzędnika, odpowiedzialnego za zaniechanie, należy stwierdzić, że wniosek taki powinien być ewentualnie skierowany bezpośrednio do organu. Sąd nie ma kompetencji do orzekania w tym zakresie

Konsekwencją uwzględnienia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.