Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2020 roku sprawy ze skargi Gminy Złoczew na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 3 kwietnia 2020 r. nr PNIK-I.4131.248.2020PNIK-I.4131.248.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z 3 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.", Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r.

Wskazane rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym:

24 lutego 2020 r. Rada Miejska w Złoczewie podjęła uchwałę o przyjęciu planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. Uchwała ta została doręczona do organu nadzoru 4 marca 2020 roku.

Zawiadomieniem z 12 marca 2020 roku Wojewoda Łódzki wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do powyższej uchwały ze względu na zapis jej § 12 wskazujący, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Ponadto, zdaniem organu nadzoru zakres uchwały nie wypełnia delegacji wynikającej z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r. w sprawie dofinansowania doskonalenia zawodowego nauczycieli, szczegółowych celów szkolenia branżowego oraz trybu i warunków kierowania nauczycieli na szkolenia branżowe (Dz. U. poz. 1653) – dalej "rozporządzenie", ponieważ nie określono w nim specjalności kształcenia, na które przyznawane jest dofinansowanie.

Przewodniczący Rady Miejskiej w Złoczewie nie podzielił wątpliwości organu nadzoru. Wskazał, że uchwała w przedmiocie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalania maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w danym roku nie jest aktem prawa miejscowego, przytaczając na poparcie swego stanowiska argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1253/18. Odnośnie braku wskazania w treści uchwały specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane, Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił, że rozporządzenie nie rozstrzyga jednoznacznie, który z organów gminy jest "organem prowadzącym", a w orzecznictwie przyjęto, że organem właściwym do określenia tej kwestii jest organ wykonawczy gminy.

Wskazanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała zawiera elementy, które wskazują na to, że jest aktem prawa miejscowego. Jest bowiem aktem normatywnym wydawanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 70a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215 ze zm.)- dalej "Karta Nauczyciela" powszechnie obowiązującym na terenie Gminy Złoczew. Ma generalny charakter, gdyż odnosi się do adresata poprzez wskazanie cech (nauczyciel), a nie imiennego wskazania nauczycieli. Adresatami przedmiotowej uchwały są nauczyciele zatrudnieni w szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Gminę Złoczew aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały. Z kolei abstrakcyjność przepisów uchwały, zdaniem Wojewody Łódzkiego, przejawia się w posiadaniu uprawnień przez nauczycieli w określonych, powtarzalnych sytuacjach, tj. w przypadku doskonalenia zawodowego nauczyciela.

Odnosząc się do wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1253/18, organ nadzoru podkreślił, że kwestia zaliczania uchwał w sprawie dofinansowania form doskonalenia zawodowego do aktów prawa miejscowego lub odmawiania im cech takich aktów budzi wątpliwości w orzecznictwie. W ocenie organu nadzoru istotniejsze jest kryterium podmiotowe czyli nauczyciele, których dotyczy przedmiotowa uchwała. W tym miejscu organ zauważył, że kadra nauczycielska danej szkoły może się zmieniać, a zatem przedmiotowa uchwała swoimi postanowieniami może w trakcie jej obowiązywania objąć innych nauczycieli niż w momencie jej wejścia w życie. Ponadto fakt jednokrotnego przekazania środków również nie wyklucza wielokrotnego stosowania jej przepisów. Kwota, która zostanie przekazana w planie dofinansowania, stanowi jedynie górny pułap dofinansowania rocznego, podczas gdy uprawnienia nauczycieli mają charakter powtarzalny. W ocenie organu nadzoru o generalnym charakterze uchwały świadczy to, że adresatem przedmiotowej uchwały nie są imiennie wskazani nauczyciele, ale każdy nauczyciel zatrudniony w szkole aktualnie i w całym okresie obowiązywania tej uchwały, a abstrakcyjność przepisów uchwały to możliwość wielokrotnego jej stosowania.

Dodatkowo Wojewoda Łódzki zauważył, że uchwały w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli wykazują pewne podobieństwo do uchwał w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, które również są aktami prawa miejscowego. W obydwu rodzajach uchwał nie wymienia się adresata imiennie, lecz poprzez wskazanie jego cech (nauczyciel), a uprawnienia adresata są powtarzalne. Zakres zastosowania norm zawartych w tych uchwałach jest odmienny, gdyż dotyczą innych sytuacji.

W dalszej kolejności organ podkreślił, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ich ogłoszenie. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Organ nadzoru zaznaczył następnie, że w treści uchwały wskazano co prawda planowaną kwotę dofinansowania oraz formy doskonalenia zawodowego nauczycieli, jednakże pominięto kwestię wskazania specjalności kształcenia, a tym samym Rada Miejska w Złoczewie nie spełniła wymogu zawartego w § 6 pkt 2 rozporządzenia. Jednocześnie organ nadzoru nie zgodził się z twierdzeniem Przewodniczącego Rady Miejskiej w Złoczewie, że ustalenie specjalności pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy. Podkreślił, że z art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji organu stanowiącego w zakresie działania gminy. Wskazał również na niekonsekwencje Rady Miejskiej w Złoczewie przejawiające się w tym, że z jednej strony unormowała kwestie związane z określeniem form doskonalenia zawodowego, uznając się za organ właściwy w tej kwestii, natomiast w zakresie ustalenia specjalności kształcenia uznała, że jest to kompetencja Burmistrza Złoczewa.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina Złoczew, wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U.2019 r. poz. 1461) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. nr XVI/125/20 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r. zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i tym samym stanowi akt prawa miejscowego, który w związku z tym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy uchwała w tym przedmiocie nie stanowi aktu prawa miejscowego, zatem nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały;

2. art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organem prowadzącym jest organ stanowiący gminy, zatem uchwała winna określać również specjalności kształcenia, podczas gdy organem prowadzącym, o którym mowa w tym przepisie, jest organ wykonawczy gminy, zatem określenie specjalności kształcenia jest kompetencją Burmistrza Miasta Złoczewa;

3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. nr XVI/125/20 w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 r., błędnie przyjmując, że jest ona sprzeczna z prawem, podczas gdy uchwała ta spełnia wszelkie wymogi zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do stwierdzenia, aby doszło do istotnego naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie zaś z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przywołanym w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Rady Miejskiej w Złoczewie z 24 lutego 2020 r. została przekazana Wojewodzie Łódzkiemu 4 marca 2020 roku, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 3 kwietnia 2020 r.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl z kolei art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną zatem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w innym stopniu, niż nieistotny. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Są to zatem takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Oreczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźniej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, czy poddana kontroli uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jak również, który organ gminy (stanowiący czy wykonawczy) jest właściwy w zakresie określenia formy i specjalności kształcenia, na które jest przyznawane dofinansowanie (§ 6 pkt 2 rozporządzenia).

W ocenie sądu uchwała w sprawie planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat za kształcenie nauczycieli w 2020 roku nie stanowi aktu prawa miejscowego podlegającego obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą nie podziela także stanowiska Wojewody Łódzkiego wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym z 3 kwietnia 2020 r., że rozwiązania przyjęte w uchwale nie wypełniają w prawidłowy sposób delegacji zawartej w §6 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak określenia specjalności kształcenia na które przyznawane jest dofinansowanie.

W świetle najnowszego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego na które trafnie w toku postępowania oraz w skardze do sądu powołuje się gmina, za prawidłowy uznać należy reprezentowany przez nią pogląd, że uchwała z 24 lutego 2020 roku nie jest aktem prawa miejscowego. Analizując tożsamą kwestię charakteru uchwały w sprawie ustalenia planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli oraz ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat, a także regulującej specjalności i formy kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2019 roku w sprawie I GSK 1253/18 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że w świetle postanowień Konstytucji nie budzi wątpliwości, że kompetencja do ustanowienia aktu prawa miejscowego ma charakter kompetencji prawodawczej (kompetencji do ustanowienia normy prawnej o charakterze generalno-abstrakcyjnym), skoro akty prawa miejscowego są przez Konstytucję zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Charakteryzując akt prawa miejscowego z perspektywy jego formy prawnej, należy stwierdzić, iż jest on aktem stanowienia prawa (aktem normatywnym) o mocy powszechnie obowiązującej, mającym charakter podustawowy. W doktrynie zwraca się uwagę na trudności w jednoznacznym kwalifikowaniu norm prawnych jako generalno-abstrakcyjnych. Przyjąć jednak należy, że przesłanką legalności aktu prawa miejscowego jest wymaganie, by akt ten ustanawiał normy prawne w dostatecznym stopniu generalne i abstrakcyjne. Aby daną uchwałę uznać za akt prawa miejscowego musi ona m.in.: zawierać normy abstrakcyjne (wielokrotnego zastosowania) i generalne, adresowane do mieszkańców gminy i obowiązywać na obszarze całej gminy lub jej części, i co w tej sprawie ma decydujące znaczenie - podstawa do jej podjęcia musi wynikać wprost z przepisów ustawy.

Zważyć też trzeba, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że samorządowych aktów planowania nie można zaliczyć do aktów prawa miejscowego, nie mają one bowiem cech źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Taka możliwość istniałaby wówczas, gdyby normy zawarte w akcie planowania były normami wiążącymi, kierowanymi do nieokreślonego konkretnie adresata, określającymi stan faktyczny w sposób abstrakcyjny i niekonsumującymi się przez jednorazowe stosowanie. Normy planowe określają zadania do wykonania (cel, jaki ma być osiągnięty) a nie nakazane lub zakazane działania. Sposób zrealizowania tego zadania albo w ogóle nie jest w normie określony, albo jest określony bardzo ogólnie, a podmioty zobowiązane do wykonania tego działania mają dużą swobodę w wyborze środków realizacji. Normy takie są konkretyzowane w innych przepisach lub aktach prawnych. Zatem co do zasady normy planu mają charakter wewnętrzny, konkretny, czy nawet indywidualno-konkretny, nie są więc prawem miejscowym. W uchwale tej wyodrębniono środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli i dokonano ich podziału w określony sposób, w określonym stosunku na rok 2020, a realizacje tego planu powierzono Burmistrzowi Miasta Złoczew.

Badana uchwała nie spełnia wymogów przewidzianych dla prawa miejscowego. Z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela wynika dla rady gminy upoważnienie jedynie do wyodrębnienia w budżecie gminy środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, natomiast kompetencje do uregulowania pozostałych kwestii nie zostały zawarte w ustawie, lecz wynikają z § 5 oraz § 6 rozporządzenia. Przy czym, co warto podkreślić, rozporządzenie to posługuje się terminem "organu prowadzącego", bez wskazania, czy dana kompetencja dotyczy organu wykonawczego czy stanowiącego gminy. Oznacza to konieczność sięgnięcia do ogólnych reguł ustrojowych określających wyłączne kompetencje poszczególnych organów gminy. Zasadniczy "dwupodział" organów dokonany w ustawie o samorządzie gminnym na organ stanowiący i organ wykonawczy przesądzać będzie o właściwości danego organu, zawsze tam, gdzie mamy do czynienia z realizacją funkcji stanowiącej i wykonawczej.

Zgodnie z § 5 rozporządzenia organ prowadzący do dnia 31 stycznia danego roku opracowuje na dany rok kalendarzowy plan dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ust. 3a ustaw. W myśl § 6 rozporządzenia organ prowadzący w porozumieniu z dyrektorami szkół ustala corocznie: maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy (pkt 1) oraz formy i specjalności kształcenia (pkt 2). Wymienione kompetencje należy zaliczyć do kompetencji wykonawczych, mieszczących się w ramach wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z mocy art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. w zw. z art. 247 ust.1 w zw. z art.2 u pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (DZ.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) – dalej "u.f.p.". wykonanie budżetu należy do zadań wójta, a w myśl art. 30 ust.2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy również określenie sposobu wykonania uchwał.

Powyższe wywody dotyczące charakteru prawnego kwestionowanej uchwały przesadzają o niezasadności zastrzeżeń wojewody dotyczących sposobu jej publikacji. W § 12 kwestionowanej uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i uregulowanie to w ocenie sądu nie narusza art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, co trafnie podniósł pełnomocnik gminy. W powołanym art.13 został bowiem zawarty zamknięty katalog aktów normatywnych ogłaszanych w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W świetle postanowień tego uregulowania, ogłoszenie badanej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym byłoby uzasadnione, jeżeli uchwała ta stanowiłaby akt prawa miejscowego (art. 13 pkt 2),albo o ile obowiązek jej publikacji wynikałby z przepisu szczególnego (art. 13 pkt 10). Skoro, jak to już zostało wskazane, przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i nie istnieje przepis szczególny, który nakazywałby jej publikację w dzienniku urzędowym nie ma podstaw do przyjęcia, jak uczynił to wojewoda, że jej ogłoszenie powinno nastąpić w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Powyższe kwestie były przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyroku z 5 kwietnia 2019 roku sygn. akt I GSK 1234/18 oraz przywołanym już wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 roku sygn. akt IGSK 1253/18 (dostępne w CBOSA), a wywody poczynione przez NSA w tych orzeczeniach, skład rozpoznający niniejszą skargę podziela.

Wobec powyższego stanowisko organu nadzoru, że regulacja zawarta w § 12 przedmiotowej uchwały, przewidująca wejście jej w życie z dniem podjęcia, narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy oraz art. 88 Konstytucji jest wadliwe. Kwestionowana uchwała bowiem nie należy do żadnej z kategorii aktów wymienionych w tych przepisach podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności nie stanowi ona aktu prawa miejscowego, ani też aktu, który na mocy przepisów szczególnych podlegałby publikacji. Powyższe zaś przesądza o wadliwości wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnośnie drugiego ze stawianych przez organ nadzoru zarzutów wskazać należy, że jak to zostało wyjaśnione powyżej organem prowadzącym, o którym mowa w § 6 rozporządzenia jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W związku z powyższym rada gminy nie ma kompetencji do uregulowania w formie uchwały form i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane. W związku z powyższym nie ma racji wojewoda wywodząc, że Rada Miejska w Złoczewie była zobowiązana do określenia w swojej uchwale specjalności kształcenia na które jest przyznawane dofinansowanie.

Zgodnie z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela w budżetach organów prowadzących szkoły wyodrębnia się środki na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli, z uwzględnieniem szkoleń branżowych - w wysokości 0,8% planowanych rocznych środków przeznaczonych na wynagrodzenia osobowe nauczycieli, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia organ prowadzący, w porozumieniu z dyrektorami szkół, ustala corocznie:

1) maksymalną kwotę dofinansowania opłat pobieranych przez podmioty, o których mowa w art. 70a ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy;

2) formy i specjalności kształcenia, na które dofinansowanie jest przyznawane.

Przepis Karty Nauczyciela ustanawia kompetencję rady gminy wyłącznie w zakresie wyodrębnienia w budżecie środków na dofinansowanie doskonalenia zawodowego nauczycieli w wysokości wskazanej w tym przepisie. Natomiast pozostałe czynności dokonywane na podstawie tego przepisu i przepisów rozporządzenia są czynnościami związanymi z wykonywaniem budżetu i nie należą do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. do zadań wójta należy wykonywanie budżetu. W konsekwencji to wykonawczy organ gminy jest właściwy w zakresie podziału środków (art. 70a ust. 3 Karty Nauczyciela.), opracowania planu dofinansowania form doskonalenia zawodowego nauczycieli (§5 rozporządzenia), czy ustalenia maksymalnej kwoty dofinansowania opłat oraz określenia specjalności i form kształcenia (§ 6 rozporządzenia). Tym samym domaganie się przez wojewodę uregulowania przez radę gminy w kwestionowanej uchwale specjalności, na jakie mogą być przeznaczone środki finansowe nie ma podstaw w delegacji ustawowej z art. 70a ust. 1 Karty Nauczyciela, nie wynika też z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 sierpnia 2019 r.

W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność stanowisk co do nakazu ścisłej wykładni prawotwórczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykładni rozszerzającej oraz zakazu stosowania analogii. Organ jednostki samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawotwórczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zobowiązany działać ściśle wedle tego upoważnienia. Nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego też zarzuty wojewody w zakresie braku regulacji określającej formy i specjalności kształcenia sią nietrafne.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, gdyż nie zachodziły wskazane w nim podstawy do stwierdzenia nieważności zakwestionowanej uchwały i dlatego uchylił je na podstawie art. 148 p.p.s.a.

O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).

EC