Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji w udostępnieniu informacji publicznej 1) umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności organu w udzieleniu informacji publicznej; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4) zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych),tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z akt sprawy wynika, że A. K. ( dalej też jako : "skarżący") wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r., zwrócił się do PKS spółka z o.o. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej organizacji kontroli biletów w autobusach tej spółki, poprzez wskazanie:

1) ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów?

2) czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, to wniósł o wskazanie:

a) nazwy i adresu tego podmiotu,

b) okresu na jaki zawarto umowę na usługę kontroli biletów,

c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawki za kontrolę, procent od wpływów itd.), bez podawania konkretnych kwot.

Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem należy udzielić informacji na temat każdego z nich.

Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się o nadesłanie wzoru (szaty graficznej) wszystkich identyfikatorów upoważniających do prowadzenia kontroli biletów.

Pismem z dnia 22 października 2013 r., PKS sp. z o. o. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, a ponadto Spółka PKS nie jest podmiotem zobligowanym do udzielania w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej jakichkolwiek informacji. Dodatkowo spółka powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy.

W skardze z dnia 15 maja 2017 r. na bezczynność spółki w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wywiedzionej do tutejszego Sądu, A.K. wniósł o:

1) stwierdzenie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej,

2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności

w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.,

3) zakreślenie organowi 14 - dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej),

4) uznanie, że bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149

§ 1a p.p.s.a.),

5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.,

6) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym),

7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pomimo upływu przeszło 4 lat od złożenia wniosku i podjętych prób polubownego rozstrzygnięcia sporu, do chwili wniesienia skargi spółka nie udostępniła wnioskowanych informacji publicznych ani nie wydała w tym zakresie decyzji administracyjnej, mimo że jest podmiotem do tego zobowiązanym, bowiem wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz brak reakcji na korespondencję skarżącego pozwala przyjąć, że bezczynność ma charakter rażący, co czyni zasadnym wniosek o przyznanie mu sumy pieniężnej z tego tytułu. Podkreślił, że ustawodawca nie uzależnia przyznania sumy pieniężnej od wykazania konkretnej szkody w majątku skarżącego wynikłej z bezczynności organu.

Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. nie przekazało skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w związku z tym skarżący złożył do tutejszego Sądu wniosek o wymierzenie spółce grzywny, w trybie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. , zwanej dalej: p.p.s.a.),. Postanowieniem z dnia 24 października 2017 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SO/Ol 8/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. grzywnę w wysokości 100 zł za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy w terminie. Postanowienie to jest prawomocne. Ponieważ jednak, mimo powyższego rozstrzygnięcia, skarga nadal nie została przekazana do tutejszego Sądu, skarżący w dniu 8 stycznia 2018 r. wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi – w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a.

Po otrzymaniu odpisu wniosku skarżącego Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej sp. z o.o. przekazało do Sądu skargę wraz odpowiedzią i wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak wcześniejszego ponaglenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie skarżącemu w dniu 18 stycznia 2018 r. wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu wniosku o odrzucenie skargi spółka wskazała, że zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność poprzedzić należy ponagleniem wniesionym do właściwego organu, czego skarżący nie uczynił, a nawet jeśli uznać, że pismo skarżącego z dnia 22 września 2013 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, to i tak skarga wniesiona została z uchybieniem terminu zakreślonego w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu wówczas obowiązującym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Merytoryczne rozpoznanie skargi musi być poprzedzone oceną dopuszczalności jej wniesienia. Ponieważ spółka w odpowiedzi na skargę podniosła zarzut niedopuszczalności skargi, w pierwszej kolejności należy odnieść się do tego zarzutu. Wskazać zatem należy, że art. 53 § 2b p.p.s.a., który przywołuje spółka, zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, dodany został ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, a zgodnie z art. 17 ust. 2 przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarga wpłynęła do siedziby spółki w dniu 18 maja 2017 r., zatem przed dniem wejścia w życie przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a.. W związku z tym przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Z kolei w stanie prawnym obowiązującym na dzień wywiedzenia skargi wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej w skrócie: "u.d.i.p.") przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem k.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie u.d.i.p., które mają charakter czynności materialno - technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowił, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należało uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej była dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. ( por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, skargi tej nie dotyczyły też terminy wynikające z uprzedniego brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego, skoro w ocenie skarżącego, organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu jego wniosku, to skarga mogła być wniesiona w każdym terminie.

Skoro skarga na bezczynność okazała się dopuszczalna to podnieść należy, że w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądowoadministracyjna obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W analizowanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, ustanawiając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby tego udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność spółki

z ograniczoną odpowiedzialnością – PKS. Jest to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.,

a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną. Stosownie do normy zawartej w tym przepisie, zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przewoźnik działający w formie prywatnej spółki nie jest organem władzy publicznej, jednak może wykonywać zadania publiczne lub dysponować majątkiem publicznym. W takim przypadku, w rozumieniu u.d.i.p., jest on organem w sensie funkcjonalnym. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, który kontrolował orzeczenia w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W orzeczeniach z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2917/12, z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1390/13, z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13 NSA uznał, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a informacje dotyczące kontroli biletów, co do zasady, są informacją publiczną (orzeczenia przywołane za wyrokiem NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone w obydwu wymienionych kwestiach.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt, w dniu wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 listopada 2012 r. Stan ten jednak został usunięty po złożeniu przez skarżącego wniosku o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi. Pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. spółka udostępniła skarżącemu żądane informacje. Skoro organ udostępnił po wniesieniu skargi wymienione we wniosku dane, bezczynność będąca przedmiotem zaskarżenia przestała istnieć. W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy z dnia orzekania. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, publ. na stronie orzeczenia nsa.gov.pl). W takich przypadkach, zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt 1) wyroku.

Postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe w całości. Podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2) wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organowi nie można przypisać złej woli, a jedynie wadliwą interpretację przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że organ nie zignorował wniosku skarżącego. Bezpośrednio po jego otrzymaniu, pozostając w przekonaniu, że nie ma obowiązku udostępnienia żądanych informacji, poinformował wnioskodawcę, że Spółka nie należy do katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieuwzględnienie wniosku wynikało zatem z błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. Takiego działania nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa, tym bardziej, że kwestia zakresu podmiotowego u.d.i.p. w podobnych sprawach budziła wątpliwości i została rozstrzygnięta dopiero w ww. orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 3) sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art.154 § 6. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu. Zaniechanie organu, choć oczywiste, nie dało podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, zwłaszcza przy przyjęciu braku rażącego naruszenia prawa po stronie podmiotu zobowiązanego, a jednocześnie wobec lakonicznego uzasadnienia złożonego wniosku.

Biorąc pod uwagę brak wniosku o wymierzenie organowi grzywny, Sąd uznał, za niecelowe orzekanie o grzywnie z urzędu, zwłaszcza że po stronie przeciwnej nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa.

O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na zasadzie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 4) p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.