Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy [...] , obręb [...] , stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o. o. z siedzibą w K., przeznaczonej pod rozbudowę węzła "[...]" w ciągu autostrady

A-4 wraz z budową dróg dojazdowych oraz ustalającej odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz użytkowania wieczystego utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...], ustalił lokalizację rozbudowy węzła "[...]" w ciągu autostrady A-4 wraz z budową dróg dojazdowych.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w K. przy [...], obręb [...], stanowiącej działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd rejonowy w K., stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o. o. z siedzibą w K., przeznaczonej pod rozbudowę węzła "[...]" w ciągu autostrady A-4 wraz z budową dróg dojazdowych oraz ustalił odszkodowanie za prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości [...] zł na rzecz użytkownika wieczystego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka [...] sp. z o. o. z siedzibą w K.

W uzasadnieniu odwołania odwołujący się wskazał na naruszenie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 18 października 2006 r., który na mocy art. 5 ustawy z dnia 18 października z 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie) poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego pomimo jego niedopuszczalności z mocy ustawy.

Ponadto wskazał na naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 13 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pomimo niespełnienia warunków określonych w tym przepisie.

W ocenie odwołującego się naruszono art. 107 ust. 3 Kpa poprzez niewskazanie w sposób należyty przyczyn odmowy umorzenia postępowania z uwagi na sprzeczność z art. 49 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Doszło również zdaniem skarżącego do naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego wedle wartości na styczeń 2008 r. a nie na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu.

Odwołujący się wskazał także na naruszenie art. 2 ust. 2 Konstytucji poprzez ustalenie wysokości odszkodowania wbrew zasadzie słusznego odszkodowania.

Po rozpatrzeniu odwołania organ podniósł, iż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r., Nr 220, poz. 1601) do nieruchomości objętych decyzjami o lokalizacji drogi krajowej wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) w jego dotychczasowym brzmieniu.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 13 ust. 1, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy.

Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 3 lutego 2006 r. nr [...] przedstawił spółce "[...]" sp. z o. o. (poprzednik prawny skarżącej) ofertę nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na drodze cywilnoprawnej i wyznaczył termin do zawarcia umowy kupna – sprzedaży.

Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2006 r. nr [...], uzupełnionym wnioskiem z dnia 14 listopada 2006 r., nr [...] Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wyznaczenie użytkownikowi wieczystemu – [...] sp. z o. o. (następca spółki [...] sp. z o. o.) – terminu do zawarcia umowy sprzedaży w drodze cywilno – prawnej prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.

Pismem z dnia 27 listopada 2006 r. nr [...], Wojewoda [...] wyznaczył użytkownikowi wieczystemu nieruchomości spółce [...]

sp. z o. o. termin do dnia 15 grudnia 2006 r. na zawarcie notarialnej umowy nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z jednoczesnym zaznaczeniem, iż po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2006 r., Dyrektor Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż użytkownik wieczysty – spółka [...] sp. z o. o. – nie wyraziła zgody na sprzedaż prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w formie umowy kupna – sprzedaży.

Wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego do zawarcia umowy zawiadomieniem z dnia 16 stycznia 2007 r., Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721).

Dnia 6 listopada 2007 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna podczas której ustalono, że rzeczoznawca majątkowy dokona aktualizacji bazy danych a w przypadku stwierdzenia rozbieżności w wartości nieruchomości sporządzi aktualizacje operatu szacunkowego z dnia 20 kwietnia 2007 r.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania za dokonane wywłaszczenie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 10 grudnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, a według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi.

Natomiast zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Operat szacunkowy powinien być sporządzony w oparciu i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W niniejszej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 stycznia 2008 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z.

W omawianym oparcie szacunkowym biegła zastosowała § 29 ust. 3 powyższego rozporządzenia.

Wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym metodą porównywania parami. Przy tej metodzie do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których są znane ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Autorka operatu dokonała szczegółowej analizy informacji z aktów notarialnych dotyczących transakcji poprzedzających wycenę na terenie Gminy K., definiując w ten sposób rynek lokalny, na którym realizowana jest duża inwestycja drogowa – budowa autostrady A-4.

Do analizy porównawczej biegły – rzeczoznawca majątkowy wybrała 5 transakcji nieruchomości podobnych do wycenianej, z których dalej do porównania parami pozostawiła 3 najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Ceny wybranych nieruchomości porównawczych ustalono jako wiarygodne, a ich cechy najbardziej zbliżone do cech charakteryzujących przedmiotową nieruchomość. Każdą z nich szczegółowo scharakteryzowano i opisano. Na stronach 12 – 15 operatu opisano szczegółowo procedurę szacowania wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.

Następnie biegła, stosownie do § 29 ust. 3 rozporządzenia z dnia 22 września 2004 r. określiła wartość użytkowania wieczystego jako iloczyn wartości ww. nieruchomości gruntowej (jako przedmiotu prawa własności) i współczynnika korygującego obliczonego według wzoru wskazanego w tym przepisie.

Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z dnia 3 stycznia 2007 r., organ stwierdził, iż odpowiada on wymogom określonym w ww. przepisach, a procedura szacowania nieruchomości odpowiada warunkom określonym w § 29 ust. 3 i § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego pomimo jego niedopuszczalności z mocy ustawy, organ wskazał, że powołany przepis nie wyłącza możliwości wywłaszczenia prawa użytkowania wieczystego na drodze administracyjnej. Ustawodawca nie nałożył bowiem na inwestora obowiązku rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na drodze sądowej (przed sądem powszechnym), a jedynie przewidział taką ewentualność. Potwierdzenie powyższego stanowiska stanowi brzmienie przepisu art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. regulującego kwestię wszczęcia postępowania wobec nieruchomości przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej, gdzie obok właściciela wymieniono również użytkownika wieczystego nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego wedle wartości na styczeń 2008 r. a nie na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu organ wskazał, że stosownie do art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ nie zgodził się z twierdzeniem, że odszkodowanie zostało ustalone wbrew zasadzie słusznego odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego (art. 21 Konstytucji RP) bowiem organ I instancji – w oparciu o zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 rozstrzygnął przedmiotową sprawę na podstawie obowiązujących w tym czasie przepisów.

Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem pełnomocnika złożyła [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które zdaniem skarżącego miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej tzw. "Specustawa") (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 18 października 2006 r., który na mocy art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie) poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego pomimo jego niedopuszczalności z mocy ustawy;

2) art. 15 tzw. Specustawy, poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego pomimo braku ustawowych przesłanek, uprawniających do jego wszczęcie i prowadzenia;

3) art. 18 ust. 1tzw. Specustawy w związku z art. 156 ust. 3 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "UGN") poprzez ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego według jego wartości na styczeń 2008 r., a nie na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej, wnosząc o jej uchylenie oraz o wstrzymanie wykonania.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 4 specustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (zgodnie z art. 5 ustawy z 18 października 2006 r. nakazującej stosownie przepisów dotychczasowych) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA") działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, może zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy – żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego. Natomiast zgodnie z art. 15 Specustawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna się wówczas, gdy nie powiedzie się próba nabycia prawa użytkowania wieczystego od jego dotychczasowego użytkownika, w drodze umowy sprzedaży.

Podkreślił, iż wszystkie odniesienia do specustawy, zawarte w niniejszej skardze, odnoszą się do brzmienia tej ustawy sprzed wejścia w życie wspomnianej wyżej nowelizacji.

W przedmiotowej sprawie GDDKiA zwrócił się do poprzednika prawnego skarżącej o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem. Zaproponowane odszkodowanie było bardzo niskie, z uwagi na fakt, iż na skutek rozwiązania prawa użytkowania wieczystego skarżąca utraciłaby praktycznie możliwość wjazdu i zjazdu z prowadzonej stacji paliw na autostradę A-4. Z tego względu skarżąca nie wyraziła zgody na rozwiązanie umowy.

Następnie GDDKiA złożył wniosek do Wojewody [...] o wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 15 Specustawy, pomimo iż zgodnie z art. 19 ust. 4 specustawy zdaniem skarżącego winien był wystąpić na drogę sądową celem rozwiązania umowy o użytkowanie wieczyste.

Skarżąca kilkakrotnie w trakcie postępowania wskazywała na brak podstaw prawnych do prowadzenia administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego z uwagi na sprzeczność z art. 19 ust. 4 Specustawy. Organ I instancji jednakże w postanowieniu w dniu [...] marca 2008 r. uznał, iż art. 19 ust. 4 Specustawy "nie nakłada na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad obowiązku wystąpienia do sądu o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste a jedynie daje taką możliwość".

W ocenie skarżącej wniosek taki jest całkowicie nieuzasadniony. Gdyby bowiem uznać, że wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego może się odbywać na takich samych zasadach jak wywłaszczenie prawa własności, to art. 19 ust. 4 Specustawy w ogóle nie byłby potrzebny. Wprowadzenie tego przepisu przez ustawodawcę w sposób wyraźny wskazuje na odrębności związane z wywłaszczeniem prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem tego przepisu pomijać lub też nadawać mu taką treść, która w istocie pozbawia ten przepis jakiegokolwiek znacznego prawnego, jak to uczynił organ I instancji.

Rozpoznający odwołanie organ II instancji nie odniósł się zdaniem skarżącego w żaden sposób do wskazanej powyżej argumentacji Wojewody [...] i polemizujących z nią twierdzeń skarżącej. Jednocześnie uznał, iż brak jest podstaw do kwestionowania wszczęcia procedury wywłaszczeniowej w oparciu o art. 15 specustawy, wobec spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek, w szczególności wobec faktu, iż GDDKiA wystąpił do skarżącej z propozycją zawarcia umowy sprzedaży użytkowania wieczystego, co wobec faktu odmowy zawarcia takiej umowy uprawniało do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie administracyjnym.

Z analizy akt sprawy wynika, że pismo GDDKiA z 3 lutego 2006 r. stanowiło propozycję rozwiązania użytkowania wieczystego. Odmowa skarżącej spowodowana była przede wszystkim propozycją rażąco niskiego odszkodowania z tytułu przedterminowego rozwiązania umowy, nie zaś niskiej ceną sprzedaży. Powyższe sprawia, iż zdaniem skarżącego brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o art. 15 Specustawy, natomiast jedynym trybem prowadzącym do wygaśnięcia stosunku użytkowania wieczystego jest w takiej sytuacji tryb postępowania sądowego, zgodnie z art. 19 Specustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu, umożliwiającego prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego w oparciu o przepisy specustawy także w razie odrzucenia przez użytkownika wieczystego propozycji rozwiązania użytkowania wieczystego stawia pod znakiem zapytania zdaniem skarżącego celowość dokonanego przez ustawodawcę rozróżnienia pomiędzy sprzedażą i rozwiązaniem tego prawa. Oczywistym jest, zdaniem skarżącego, iż gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było zastosowanie tej samej procedury zarówno w przypadku odmowy użytkownika wieczystego zarówno sprzedaży jak i rozwiązania umowy, nie wprowadzałby tak różniących się od siebie regulacji jak te z art. 19 ust. 4 i art. 15 specustawy. A zatem, skoro wyraźnie wskazano, że tylko propozycja sprzedaży prowadzić może do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej, to nie można takich samych skutków wiązać z przypadkiem odmowy rozwiązania użytkowania wieczystego, nieobjętym dyspozycją art. 15 Specustawy.

Za nieuprawnione skarżący uznał działanie organu II instancji, który wbrew wyraźnemu sformułowaniu pisma GDDKiA z 3 lutego 2006 r. przyjął, że w istocie stanowiło ono ofertę zawarcia umowy sprzedaży. Brak jest jego zdaniem jakichkolwiek podstaw do tak rozszerzającej interpretacji.

Odnosząc się do operatu szacunkowego skarżący podniósł, że ceny nieruchomości w czerwcu 2008 r. wykazywały tendencję wzrostową, zwłaszcza w tak atrakcyjnych inwestycyjnie miejscach jak bezpośrednie sąsiedztwo autostrady A-4, czego rzeczoznawca nie wziął pod uwagę, a organ nie zakwestionował.

Organ II instancji zdaniem skarżącego ograniczył się jedynie do lapidarnego powołania przepisu, zezwalającego na wykorzystanie operatu, przyjmując przy tym upływ czasu za jedyny czynnik powodujący brak możliwości zastosowania takiego operatu do odszkodowań przyznawanych w sprawach wywłaszczeniowych, gdzie decyzja wydawana jest po upływie dłuższego czasu od sporządzenia lub ostatniej aktualizacji wyceny. Nie przedstawił natomiast żadnych argumentów ani analiz, w świetle których wykorzystanie po 5 miesiącach operatu szacunkowego uzasadnione byłoby względami, o których mowa w art. 156 UGN. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do kwestii ewentualnego wpływu zmiany wskazanych wyżej czynników, określonych w art. 154 ust. 1 UGN, w szczególności możliwości wpływu zmiany cen nieruchomości na dopuszczalność posłużenia się operatem szacunkowym, sporządzonym na niemal pół roku przed ustaleniem wysokości odszkodowania, stawia pod znakiem zapytania zdaniem skarżącego prawidłowości procedowania organu II instancji także w zakresie, w jakim dotyczyło ono wysokości odszkodowania, należnego skarżącej za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego, dokonane z naruszeniem obowiązujących przepisów.

Zdaniem skarżącego wykonanie zaskarżonej decyzji polegającej de facto na prowadzeniu na stanowiącej jej przedmiot nieruchomości skarżącej prac związanych z rozbudową i przebudową węzła [...], prowadzić będzie do nieodwracalnych lub trudnych do odwrócenia następstw. Natomiast w przypadku uwzględnienia skargi brak będzie możliwości prowadzenia prac budowlanych na nieruchomości znajdującej się w użytkowaniu wieczystym skarżącej, zaś doprowadzenie tej nieruchomości do stanu poprzedniego wymagać będzie prowadzenia odrębnego postępowania. Biorąc pod uwagę zarówno nakład środków, jak również czas trwania ewentualnych postępowań w tym zakresie, skarżący podniósł, ze zasadnym jest uniemożliwienie realizacji spornej inwestycji do czasu wydania przez sąd administracyjny wyroku w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Przy czym oceny tej dokonuje według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia w oparciu o materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 powołane wyżej ustawy, sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Działając w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podzielił stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało przede wszystkim od odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne było przeprowadzenie postępowania administracyjnego (wywłaszczenia użytkownika wieczystego) na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w przypadku gdy w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 19 ust. 4 powyższej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 18 października 2006 r., co wynika z treści art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z treści art. 19 ust. 4 (w wersji sprzed nowelizacji, czyli pierwotnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawie) wynika, że jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa została oddana w użytkowanie wieczyste, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działając w imieniu Skarbu Państwa po dniu w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, może zwrócić się do wieczystego użytkownika o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, a w przypadku odmowy – żądać rozwiązania tej umowy w drodze postępowania sądowego.

Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę nie zgadza się z zarzutem skargi wywiedzionym z treści powyższego przepisu, że w przypadku braku zgody użytkownika wieczystego na rozwiązanie takiej umowy dobrowolnie, jedyną drogą umożliwiającą jej rozwiązanie jest droga postępowania sądowego, a nie wywłaszczenie w trybie administracyjnym.

Należy zaznaczyć, że oczywistą intencją ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (a zatem i ustawodawcy) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 86, poz. 721 ze zm.) jest uproszczenie, a w konsekwencji przyspieszenie postępowania w celu nabycia nieruchomości pod budowę dróg krajowych i autostrad. Wynika to wprost z art. 17 ust. 1 tej ustawy przewidującego możliwość nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Przy czym do egzekucji obowiązków wynikających z nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a egzekucję tego obowiązku przeprowadza się w określonym w ustawie (art. 17 ust. 5) 30 dniowym (a więc bardzo krótkim) terminie.

Natomiast decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości uprawnia do faktycznego jej objęcia w posiadanie i dysponowanie nią na cele budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego.

Te przykłady (oraz kolejne nowelizacje ustawy w tym art. 19, gdzie uchylono ust. 3, 4 i 5) świadczą o intencji ustawodawcy i dlatego nie mogą pozostawać bez wpływu na interpretację zarówno przepisów tzw. "specustawy" jak i innych przepisów, w tym zwłaszcza o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy podkreślić należy, że regulacja przewidziana w art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie skutkowała wygaśnięciem z mocy ustawy prawa użytkowania wieczystego, jak ma to miejsce w aktualnie obowiązującej wersji przedmiotowej ustawy, ale dawała uprawnienie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad do domagania się jej rozwiązania (w przyszłości) przed sądem powszechnym, przy czym organ ten mógł z tego uprawnienia skorzystać, ale nie miał takiego obowiązku.

Podkreślić przy tym trzeba dodatkowo, że prawo użytkowania wieczystego jest prawem słabszym od prawa własności i nie może być tak, że w stosunku do właścicieli nieruchomości można zastosować znacznie szybszy tryb wywłaszczenia nieruchomości niezbędnych pod drogi, a w przypadku użytkowania wieczystego trzeba by korzystać ze znacznie dłuższej drogi postępowania przed sądem powszechnym. Sytuacja taka podważałaby sens istnienia w obrocie prawnym ustawy, której celem było znaczne przyspieszenie budowy dróg w naszym kraju. Dlatego też ustawodawca uznając treść ust. 4 art. 19 specustawy za zbędny wyeliminował go z obrotu prawnego wprowadzając w art. 12 ust. 4 pkt 4d znowelizowanej ustawy zapis, że "jeżeli przeznaczona pod pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna".

W przedmiotowej sprawie organ nie skorzystał z możliwości wystąpienia na drogę postępowania przed sądem powszechnym o rozwiązanie użytkowania wieczystego zgodnie z art. 19 ust. 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, lecz zastosował administracyjne procedury wywłaszczeniowe wynikające z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie naruszając w tym zakresie zdaniem Sądu obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutu skargi odnośnie wysokości ustalonego odszkodowania, Sąd zauważa, że organ określa jego wysokość w oparciu o treść operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który to operat musi spełniać przepisane prawem wymogi.

Nadmienić trzeba, że pozycja prawna rzeczoznawcy majątkowego, którego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami, jest w istocie rzeczy zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, a czynności których dokonuje rzeczoznawca polegające na wycenie nieruchomości wymagają jak w przypadku każdego biegłego wiedzy specjalistycznej, której Sąd (poza działaniem w ramach obowiązującego prawa) nie ma podstaw ani możliwości podważenia. Uczynić to może jedynie przedłożony przez strony kontroperat, którego w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma.

Analizując cały zebrany w sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że organ szczegółowo w uzasadnieniu decyzji wskazał i omówił obowiązujące przepisy prawa na podstawie których sporządzono operat szacunkowy. Oceniając operat pod względem zgodności z obowiązującym prawem Sąd nie dopatrzył się jego naruszenia..

Zaznaczyć trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji operat ten zachował ważność, zaś wyłącznie rzeczą biegłego było zebranie materiału porównawczego. W takich warunkach przyjęcie przez organy kwoty odszkodowania ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego było zasadne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 września 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.