Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i A.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 626/12 w sprawie ze skargi J. M. i A.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty K. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. M. i A. M. solidarnie kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Gd 626/12 oddalił skargę J. M i A. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

Starosta K. decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] ustalił na rzecz J. i A. M odszkodowanie w wysokości 19.967,00 zł za działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr [...] o powierzchni 0,0127 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0496 ha, położone w obrębie Ż. [M], gmina Ż., które na podstawie ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości przeszły z mocy prawa na własność Gminy Ż. jako grunty wydzielone na wniosek ich właścicieli pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej - gminnej. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.).

Przedstawiając w uzasadnieniu wydanej decyzji stan faktyczny sprawy, Starosta wyjaśnił, że Burmistrz Gminy Ż., decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na wniosek J. i A. M, orzekł o zatwierdzeniu podziału nieruchomości działki nr [...] położonej w obrębie Ż. [M], gmina Ż. na działki nr: [...]. Zgodnie z treścią tej decyzji działki nr [...]oraz [...], wydzielone zostały pod poszerzenie istniejących dróg publicznych - gminnych. Ponieważ przeprowadzone pomiędzy Burmistrzem Gminy Ż. a dotychczasowymi właścicielami negocjacje w przedmiocie uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejęte grunty nie doszły do skutku, J. i A. M złożyli w dniu 28 października 2011 r. do Starosty K. wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z ze zm.). Organ wszczął postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod poszerzenie drogi publicznej, informując jednocześnie wnioskodawców o trybie dochodzenia roszczeń określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania organ ustalił, że działki nr [...] o powierzchni 0,0127 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0496 ha położone w obrębie Ż. [M], gmina Ż., na dzień wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego wpisane były do księgi wieczystej numer [...], prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność Gminy Ż. Przedmiotowe działki zostały odłączone z księgi wieczystej numer [...] prowadzonej dla nieruchomości stanowiącej własność J. i A. M. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego, który w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2011 r., nr [...] określił wartość rynkową prawa własności działek objętych przedmiotem niniejszego postępowania. Na skutek zgłoszonych przez A. M. uwag do operatu rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. przedstawił szczegółowe wyjaśnienia, które uznał za uzupełnienie operatu szacunkowego. W dniu 3 lutego 2012 r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem stron postępowania oraz biegłych rzeczoznawców, podczas której Burmistrz Gminy Ż. nie zgłosił żadnych uwag do operatu szacunkowego, a A. M. zarzucił, że przy sporządzaniu operatu wzięto pod uwagę transakcje drogowe a nie transakcje budowlane oraz źle zinterpretowano przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rzeczoznawca podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia 12 stycznia 2012 r. i wskazał, że z uwagi na przeznaczenie działek w planie miejscowym pod drogę nie było możliwe przyjęcie do porównania działek budowlanych.

W ocenie Starosty sporządzony w sprawie operat szacunkowy odpowiada wymogom określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest prawidłowy. Rzeczoznawca majątkowy przyjął wartość rynkową nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru części miasta Ż. (uchwała Rady Miejskiej w Ż. numer XLIII/720/2006 z dnia 28 kwietnia 2006 r. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr 109, poz. 2232), zgodnie z którym część nieruchomości, tj. działki numer [...] oraz [...], oznaczone w planie symbolem 05.KD oraz 02.KD (komunikacja drogowa), wydzielone zostały pod poszerzenie istniejących dróg publicznych - gminnych. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. W ocenie Starosty rzeczoznawca majątkowy uwzględnił w operacie szacunkowym wszystkie elementy określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisał stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację. Zdaniem Starosty, tak sporządzony operat szacunkowy, daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową prawa własności działek numer [...] oraz [...], czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych.

Starosta wyjaśnił również, że wszczęcie postępowania w trybie administracyjnym obligowało go do stosowania przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei dokonane na etapie rokowań uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania, które mają charakter stricte cywilnoprawny, nie mogły być tu brane pod uwagę. Wycena zawarta w operacie szacunkowym z dnia 28 listopada 2011 r. stanowi określenie wartości rynkowej gruntu dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę gminną, według stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości oraz według wartości w dniu ustalania odszkodowania. Nieruchomości drogowe zwykle osiągają niższą cenę niż nieruchomości budowlane, tj. mieszkaniowe lub usługowe i dlatego nie jest możliwe aby w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym wartość nieruchomości osiągnęła taką samą wysokość, jaka byłaby możliwa do uzyskania w przypadku sprzedaży nieruchomości na cele inne niż komunikacyjne. Natomiast operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 października 2010 r. na zlecenie Gminy Ż. nie mógł również zostać wykorzystany w niniejszej sprawie, ponieważ operat może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a poza tym wycena ta została sporządzona na potrzeby przeprowadzenia rokowań pomiędzy Gminą Ż. a dotychczasowymi właścicielami działek zajętych pod drogę. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie.

Z uwagi na powyższe Starosta uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy mógł stanowić podstawę do ustalenia, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokości odszkodowania za działki nr [...], położone w Ż..

Od decyzji Starosty K. odwołanie wnieśli J. i A. M., domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania, ewentualnie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r., tj. z uwzględnieniem rzeczywistej szkody poniesionej przez stronę w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość będącą własnością stron, podziału tejże nieruchomości i przejęcia na własność gminy Ż. działek nr [...] i [...], a w takim wypadku wystąpienia o ocenę prawidłowości sporządzania operatu szacunkowego nr [...] przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powołanie rzeczoznawcy majątkowego celem sporządzenia rzetelnej wyceny w sprawie.

W ocenie odwołujących się decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem: art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez wszczęcie postępowania w sprawie, podczas gdy nie było wymaganego wniosku czy żądania legitymowanego podmiotu; art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie decyzji o umorzeniu postępowania na etapie, na którym stało się ono bezprzedmiotowe; art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez niedokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, podczas gdy istniały przesłanki do wystąpienia o taką ocenę; art. 75 § 1 k.pa. – poprzez niezaliczenie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie gminy Ż., zawierającego wycenę działek nr [...] i [...] do materiału dowodowego, podczas gdy dowód ten mógł przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie był sprzeczny z prawem; art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. – poprzez zaniechanie wnikliwej oceny opinii rzeczoznawcy, podczas gdy okoliczności, w tym inne dowody, świadczyły o tym, że opinia ta jest rażąco nieprawidłowa, co w konsekwencji powoduje utratę zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

W piśmie z dnia 9 maja 2012 r. odwołujący wskazali, że wnoszą o odszkodowanie z uwzględnieniem rzeczywistej szkody poniesionej przez nich na skutek zmiany planu obejmującego nieruchomość skarżących, podziału tej nieruchomości i przejęcia na własność Gminy Ż..

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia

2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja ta została wydana zgodnie z zasadami i trybem przewidzianym w przepisach k.p.a. oraz w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy spełnia wymogi formalno - prawne. Rzeczoznawcy majątkowi uwzględnili w operacie szacunkowym wszystkie elementy określone w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mające wpływ na wartość nieruchomości, a także opisali stan prawny nieruchomości, oznaczenie zgodnie z ewidencją gruntów i budynków, uwarunkowania planistyczne oraz lokalizację. Biegli zastosowali podejście i metodę wyceny zgodnie z art. 134 oraz art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W związku z powyższym przedmiotowy operat szacunkowy mógł stanowić dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Ponadto, w ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji w żaden sposób nie uchybił art. 7 i 77 k.p.a. i dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutów przedstawionych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że nieruchomość, stanowiąca przedmiot wyceny, była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod drogę, a nieruchomości przyjęte do porównania były nieruchomościami podobnymi, w tym również były przeznaczone pod drogę, co jest zgodne z zapisami § 36 rozporządzenia. Nadto zgodnie z § 26 ust. 3 rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynku. Kwestie merytoryczne zaś dotyczące rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania należą do tzw. warsztatu rzeczoznawcy majątkowego, posiadającego zarówno wiedzę (wiadomości specjalne), jak i uprawnienia do dokonywania analizy rynku i szacowania nieruchomości. Opinia biegłego podlega zaś ocenie organu administracji publicznej nie tylko pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym, a w razie wątpliwości organ powinien zażądać od rzeczoznawcy wyjaśnień, co też zostało w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji wykonane.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie było potrzeby skierowania operatu szacunkowego do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, albowiem tylko istnienie rozbieżnych operatów szacunkowych obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych i tylko w sytuacji, gdy te rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Na potrzeby rozpatrywanej sprawy został sporządzony tylko jeden operat szacunkowy, a operat wskazany przez skarżących wykonano poza tym postępowaniem administracyjnym, według metody korygowania ceny średniej i w oparciu o nieobowiązujące w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji przepisy prawa.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli J. M. i A. M., domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przywołując treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Sąd wskazał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Poza spełnieniem wymogów formalnych określonych w rozporządzeniu, winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania. Niedopuszczalne jest zatem określanie wysokości odszkodowania na podstawie operatów sporządzonych na rzecz innych postępowań administracyjnych.

Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty dotyczące oceny operatu szacunkowego, Sąd wyjaśnił, że po przeprowadzeniu przez skarżących z Burmistrzem Gminy Ż. negocjacji, a jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania nastąpiła zmiana rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w tym § 36. W niniejszej sprawie organy obu instancji były więc zobowiązane zastosować obowiązujące w dacie wydawania decyzji przepisy, a więc w szczególności aktualne brzmienie § 36 rozporządzenia. Operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie powinien również być zgodny z aktualnym stanem prawnym.

Sąd wskazał, że w aktualnym stanie prawnym wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne określa się przyjmując ich stan z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ceny nieruchomości podobnych do nieruchomości dzielonej z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości dzielonej zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 36 ust. 1 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2). Jeżeli jednak na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 w zw. z § 36 ust. 6 pkt 2).

Zdaniem Sądu organy administracji obu instancji słusznie uznały, ze sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2011 r. został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego.

Sąd zwrócił uwagę, że istotne znacznie ma wynikający z operatu fakt, iż na rynku lokalnym istnieje obrót działkami drogowymi, a więc możliwe było określenie wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Wycena został dokonana przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównywania parami na podstawie cen z rynku lokalnego (§ 26 rozporządzenia). W orzecznictwie administracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie rynku lokalnego należy rozumieć jako obszar gminy i powiatu, zaś regionalnego jako obszar województwa. Stąd też prawidłowe było objęcie badaniem w niniejszej sprawie nie tylko gminy Ż., ale także innych gmin miejsko – wiejskich powiatu K., w tym gminy S..

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, organy dokonując oceny operatu, nie naruszyły przepisów postępowania. Ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o tak sporządzony operat jest zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że wycena nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, w związku z czym operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość w kwocie 19.967,00 zł odpowiada specyfice transakcji dotyczących nieruchomości drogowych w przedmiotowym rejonie. Nadto operat z dnia z dnia 28 listopada 2011 r. mógł stanowić podstawę zarówno do wydania decyzji przez organ instancji, jak i zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., jako że do daty tej nie upłynął okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, przewidziany art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Już tylko z powodu upływu tego okresu nie mógłby natomiast zostać wykorzystany przywoływany przez skarżących operat szacunkowy sporządzony w dniu 18 października 2010 r. na zlecenie Gminy Ż., na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo również organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie było podstaw do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zawsze bowiem istnienie rozbieżnych operatów obliguje organ do wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Może to okazać się konieczne w przypadku, gdy rozbieżne operaty sporządzono przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, na co zresztą wskazuje treść art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji organ winien zwrócić się do właściwej organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja jednakże nie zachodzi. Stąd też nie można uznać, że brak wystąpienia o ocenę operatu narusza jakiekolwiek przepisy postępowania.

W konkluzji Sąd stwierdził, że rozpatrując przedmiotową sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. W szczególności zaś organ ten orzekając w niniejszej sprawie nie naruszył art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów postawionych we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu logicznie wywiódł argumenty, które w jego ocenie świadczą o słuszności podjętego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i A. małż. M. Wskazując na obie podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie podnieśli następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu, mimo naruszenia przez organ następujących przepisów postępowania:

a) art. 7, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. przez podjęcie decyzji merytorycznej bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego oraz przez przyznanie waloru wiarygodności i mocy dowodowej opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego nr [...] – bez dokonania rzetelnej oceny tego dowodu w kontekście wskazanych przez skarżących poważnych jego uchybień oraz innego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, m.in. operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacującego wartość tej samej nieruchomości;

b) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie sformułowanych w odwołaniu wniosków dowodowych skarżących o wystąpienie o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego nr [...], sporządzonego przez M.W., przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mimo że przedmiotem dowodu miała być okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, gdyż wiarygodnie zakwestionowana przez skarżących prawidłowość ww. operatu szacunkowego nie została stwierdzona żadnymi innymi dowodami, a art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiału dowodowego na żądanie strony lub z urzędu;

2. naruszenie prawa materialnego a mianowicie:

a) art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego opierającego się na założeniu, że nieruchomości położone na terenie wiejskim są nieruchomościami podobnymi ze względu na położenie z nieruchomością zlokalizowaną na terenie miasta, podczas gdy przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niebędących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu;

b) art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy przy wycenie w podejściu porównawczym wybrał do porównania nieruchomości, położone poza terenem gminy, na której leży wyceniana nieruchomość, a więc niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, podczas gdy przyjęcie przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości niebędących podobnymi do nieruchomości wycenianej powinno skutkować odmową przyznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu;

c) art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu prawidłowości operatu szacunkowego, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił stanu wycenianej nieruchomości w tym stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, podczas gdy brak oceny stanu nieruchomości przez rzeczoznawcę winien skutkować odmową uznania waloru wiarygodności dowodu w postaci operatu szacunkowego i w konsekwencji uchyleniem zaskarżonej decyzji organu.

d) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez ich błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu kwoty rażąco zaniżonej w stosunku do wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości i w konsekwencji spowodowaniu wywłaszczenia bez słusznego odszkodowania.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wskazany przez skarżących operat szacunkowy sporządzony w innej sprawie na zlecenie Gminy Ż. nie został przywołany do wykorzystania w celu, w jakim został sporządzony (tj. do wyceny nieruchomości) ani do oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu szacunkowego (tj. sporządzonego na zlecenie Starosty K.), a jedynie w celu uzasadnienia istnienia wątpliwości co do prawidłowości operatu sporządzonego w niniejszej sprawie. Wykorzystanie go w takim właśnie celu nie sprzeciwia się w żaden sposób, wbrew stanowisku Wojewody [...] a także stanowisku Sądu, przepisom prawa. W szczególności nie sprzeciwia się art. 157 ust. 2 ani 156 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie bowiem od aktualnej treści przepisów regulujących sporządzanie operatów szacunkowych, niezależnie od zastosowanego podejścia i metody wyceny, celem zarówno jednego, jak i drugiego operatu jest określenie wartości rynkowej tej samej nieruchomości. Różnica w tych wycenach (tj. między kwotą 73.300 zł a kwotą 19.967 zł) wyniosła 267% wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym sporządzonym w niniejszym postępowaniu. Jest to różnica na tyle istotna, że wystarczająco dowodzi ona istnienia wątpliwości co do wartości dowodowej ocenianego operatu szacunkowego, tym bardziej, że zgodnie ze stwierdzeniem rzeczoznawcy w pkt. 4.2 operatu, "rok 2011 nie przyniósł zasadniczych zmian na rynku" w stosunku do cen z roku 2010. Wyżej wskazana wątpliwość została dodatkowo wzmocniona wyszczególnionymi przez skarżących w ich odwołaniu do Wojewody [...] poważnymi uchybieniami operatu szacunkowego użytego w postępowaniu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skarżący wskazali, że podniesienie kwestii infrastruktury technicznej dyskwalifikuje wartość dowodową operatu szacunkowego, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że nieruchomości przyjęte do porównania leżą z dala od infrastruktury, na polach wsi Sierakowice, natomiast nieruchomość wyceniana leży na terenie miasta Ż. i stanowi działkę uzbrojoną, otoczoną działkami budowlanymi. Jest to także kolejny powód, dla którego przyjęte do porównania nieruchomości nie mogą być uznane za "podobne".

Ponadto, zdaniem skarżących, zawarty w operacie szacunkowym opis stanu nieruchomości jest niekompletny także ze względu na następujące uchybienia, które zostały szczegółowo opisane w odwołaniu skarżących do Wojewody [...]: nieprawidłowo określony stan ewidencyjny, brak określenia stanu techniczno-użytkowego, brak prawidłowo określonego przeznaczenia wg planu miejscowego (przy czym określenie przeznaczenia w planie jest obligatoryjne). Nie dołączono również do wyceny dokumentów istotnych dotyczących stanu nieruchomości, tj. wyrysu i wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z ewidencji gruntów na dzień określenia stanu nieruchomości (wyrys i wypis lub protokół z badania dokumentów).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na obu podstawach określonych w art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.tj. 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a." dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak również prawa procesowego. Wszystkie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na nierzetelnej ocenie przez organy administracji i Sąd I instancji wadliwie, bo niezgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego.

Przed odniesieniem się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć, że dokonując kontroli legalności decyzji ustalającej odszkodowanie sąd administracyjny nie jest zwolniony od obowiązku dokonania szczegółowej oceny wydanego w sprawie operatu szacunkowego, będącego przecież podstawą ustalenia tego odszkodowania. Od oceny operatu szacunkowego nie są także zwolnione organy orzekające w sprawie. Nie wystarczy zatem przywołanie stosownych regulacji ustawowych i stwierdzenie, że to rzeczoznawca, zgodnie z art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Rolą organów administracji prowadzących postępowanie o ustalenie odszkodowania jest wszechstronne i dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy ( art. 7 k.p.a.). Opinia biegłego nie może zastępować działania organu. Opinia biegłego nie jest wiążąca, jest tylko jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innymi. To organ, na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego przez siebie i ocenionego, wydaje rozstrzygnięcie. Biegły jest specjalistą w danej dziedzinie, ale to organ wydaje decyzję.Rolą organu, a następnie sądu kontrolującego prawidłowość decyzji organu jest w sprawach o ustalenie odszkodowania, w której została wydana opinia rzeczoznawcy dokonanie oceny, czy ta opinia ( operat szacunkowy) spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami ustawowymi i wykonawczymi dotyczącymi zasad sporządzania operatów szacunkowych.

W świetle art. 154 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy, dokonując właściwego wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości, dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Organ, a także sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji organu, powinien objąć tą kontrolą prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod względem zgodności jego zawartości z wymogami stawianymi przez art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto powinien wziąć pod uwagę wymogi, które powinien spełniać operat szacunkowy, a które określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w szczególności § 56, a przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art.98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunki określone w § 36 rozporządzenia. W sytuacji stosowania przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego metody porównywania parami zgodności z § 4 ust.3 rozporządzenia.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji podniesiono cały szereg zarzutów co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2011 r., a także z uwagi na rażącą dysproporcję między tym operatem a operatem sporządzonym w dniu 18 października 2010 r. zgłoszono wniosek, aby organ zwrócił się do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2011 r. Obowiązkiem organu odwoławczego było rozpatrzenie kolejno zarzutów odwołania, a w sytuacji nie skorzystania przez organ (z powodów opisanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) z możliwości przewidzianej w art.157 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami pouczenie strony, że może przedłożyć własny operat i może też sama skorzystać z możliwości wystąpienia w trybie art.157 ust.1 wymienionej ustawy. Tymczasem organ odwoławczy lakonicznie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości sporządzenia operatu bez rozpatrzenia zarzutów, dotyczących sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, podniesionych w odwołaniu. Stanowisko to podzielił także Sąd pierwszej instancji.

Zarówno organy administracji, jak również Sąd pierwszej instancji nie wzięły pod uwagę szczególnej sytuacji, jak zaistniała w sprawie, w jakiej znaleźli się skarżący. Bo przecież to z inicjatywy Burmistrza miasta Ż. skarżący wyrazili zgodę na przeprowadzenie kanalizacji deszczowej na części ich nieruchomości. Następnie zgodnie z zaleceniem Burmistrza złożyli wniosek o podział nieruchomości a przedtem zostało podpisane porozumienie, zgodnie z którym Burmistrz zobowiązał się do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość według cen rynkowych dla gruntów budowlanych. Z tego porozumienia Burmistrz Gminy Ż. się nie wywiązał, dokonano wyceny gruntów według cen nieruchomości przejmowanych pod drogi i w konsekwencji doszło do wyceny wywłaszczonych działek zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi.

Oczywistym jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do tego, aby dokonywać oceny porozumienia o charakterze cywilnoprawnym i w zaistniałej sytuacji możliwa jest już jedynie wycena nieruchomości według zasad przewidzianych dla gruntów przejmowanych pod drogi. Jednakże powinna to być wycena rzetelna. Tymczasem wycena dokonana przez rzeczoznawcę M.W. i D.T. w 2011 r. w sposób rażący odbiega od wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę M. S. w operacie sporządzonym w 2010 r. Według operatu sporządzonego w 2011 r. wartość nieruchomości skarżących określono na kwotę 19 967 zł., zaś według operatu z 2010 r. wyceniono wartość tych samych gruntów na kwotę 73 300 zł. Oba operaty sporządzone zostały w niewielkiej odległości czasowej, a dodatkowo w operacie sporządzonym w 2011 r. zwrócono uwagę na atrakcyjność działek położonych w mieście Ż. ( str.7 operatu), a w pkt. 4.2 str.16 operatu stwierdzono, że "rok 2011 nie przyniósł zasadniczych zmian na rynku" w stosunku do cen z roku 2010. Nie ma natomiast znaczenia podkreślona przez Sąd pierwszej instancji okoliczność zmiany w 2011 r. rozporządzenia wykonawczego z 2004 r., gdyż w obu operatach dokonywano wyceny nieruchomości skarżących według określenia ich wartości w oparciu o ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości przejętych pod drogi. Natomiast fakt zastosowania w jednym przypadku metody korygowania ceny średniej a drugim przypadku metody porównywania parami nie powinien stwarzać tak rażącej różnicy w wycenie wartości tych samych gruntów. Już ta okoliczność powinna skłonić zarówno organy orzekające w sprawie, jak też Sąd pierwszej instancji do dokładnej oceny operatu z 2011 r. A z operatu tego przykładowo wynika, że nieruchomość skarżących położona jest " w dalszej odległości od centrum miasta " ( str. 10 operatu), czyli w istocie odległość nie została określona, do porównania przyjęto nieruchomości wiejskie, jako nieruchomości podobne, czyli położone we wsi Sierakowice, a jak podnosi strona " na polach wsi Sierakowice, bez wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej", gdy "tymczasem nieruchomość skarżących położona jest w mieście Ż., stanowi działkę uzbrojoną, otoczoną działkami budowlanymi". Operat nie zawiera przy tym dokładnego opisu nieruchomości przyjętych do wyceny stosownie do wskazanych powyżej regulacji prawnych, nie zostało wyjaśnione dlaczego nie wzięto pod uwagę transakcji nieruchomościami przejętymi na cele drogowe z rynku lokalnego, ale takich transakcji, które dotyczą gruntów położonych na terenach miejskich odpowiadających miastu Ż., a nie na terenach wiejskich. Zgodnie z treścią art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Z formalnego punktu widzenia ( § 36 rozporządzenia) do porównania wzięto nieruchomości z rynku lokalnego, jednakże jest znacząca różnica pomiędzy wartością gruntów miejskich i wiejskich, co jednak uszło uwadze Sądu pierwszej instancji. Opisane wyżej uchybienia nasuwają wątpliwości co do prawidłowości wyceny nieruchomości i ustalenia słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ( art.21 ust.2 Konstytucji).

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a wobec niespornego stanu faktycznego sprawy i kierując się zasadą ekonomiki postępowania, skorzystał z dyspozycji art.188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok orzekł w przedmiocie skargi, a uznając ją za uzasadnioną uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji dopuści dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy celem sporządzenia operatu szacunkowego i dokona rzetelnej jego oceny pod względem zgodności z przepisami prawa, uwzględniając, że za wywłaszczone grunty należne jest stronie słuszne odszkodowanie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 w zw. z art.200 p.p.s.a.