Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji /art. 8 ust. 2/ także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej /art. 46/ na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca do podległości normie hierarchicznie wyższej.

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Krzysztofa D. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 27.01.2000 r. (...) w przedmiocie przepadku towaru celnego - stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Skarżący nie dysponował ważnym pozwoleniem na przywóz węgla, ponieważ złożone przez niego dokumenty były wykorzystywane do przywozu innych transportów węgla. Przedstawione zaś przez skarżącego pozwolenie, jako dotyczące transportu, o który w niniejszej sprawie chodzi, miało datę ważności 18.06.-18.09.1999 r., co powoduje, że nie może być uznane za legitymizujące transport uznany za zgłoszony 12 marca 1999 r. w dokumencie SAD.

W tej sytuacji, na podstawie art. 59 par. 2 kodeksu celnego, orzeczono przepadek węgla, jako sprowadzonego z naruszeniem przepisów i zawartych w nich zasad obrotu węglem wymagającym kontyngentów ilościowych, a decyzja to została utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję, z identyczną motywacją.

Skarga koncentruje się jednak na polemice w kwestii klasyfikacji węgla i na wykazywaniu uchybień w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego w kwestii stwierdzenia parametrów węgla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona jakkolwiek z przyczyn innych, niż wskazane w skardze.

Przepadek rzeczy, zgodnie z art. 46 Konstytucji, może nastąpić tylko na mocy prawomocnego orzeczenia sądowego. Orzekanie w tej mierze przez organy administracji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, oznacza, że decyzja jest wadliwa, jako naruszająca Konstytucję; to jest jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, wypełniającym znamiona rażącego naruszenia, o którym mowa w art. 247 par. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa /Dz.U. nr 137 poz. 926/, będącej procedurą znajdującą zastosowanie w niniejszej sprawie. Jakkolwiek bowiem ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ przewidywała możliwość orzekana o przepadku towaru przez organy administracji celnej, to jednak przepis stanowiący prawną podstawę wydana zaskarżonej decyzji był sprzeczny z kategorycznym przepisem art. 46 ustawy zasadniczej, wymagającej /w art. 8 ust. 2 Konstytucji/ bezpośredniego stosowania. Dodatkowo

należy stwierdzić; że Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie wypowiadał się w kwestiach naruszania przez rozmaite przepisy ustawowe zakazu wskazanego w art. 46 Konstytucji. Po raz pierwszy uczynił to w wyroku z dnia 6 października 1998 r. /K 36/97 - OTK ZU 1998 nr 5 poz. 65/, zaś w wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 r. /SK 28/99 - OTK ZU 2000 nr 3 poz. 88/ wyraźnie wypowiedział się, w sprawie niekonstytucyjności przepisu prawa celnego; który był odpowiednikiem przepisu kodeksu celnego; stanowiącego prawną podstawę zaskarżonej decyzji.

Prawnym problemem wymagającym wyjaśnienia na tle konkretnej sprawy jest kwestia, czy NSA jest uprawniony do orzekania o braku konstytucyjności przepisu prawa; który obowiązywał w dacie wydanej decyzji i został przez organ administracji wykorzystany jako prawna podstawa rozstrzygnięcia. Może bowiem nasuwać się wątpliwość, czy tym sposobem NSA nie wkracza w. prerogatywy Trybunału Konstytucyjnego, który jako jedyny organ ma prawo orzekać o eliminacji z obrotu prawnego aktów normatywnych z uwagi na ich brak zgodności z Konstytucją.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji, jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Wedle zaś przepisu art. 178 ust. 1, sędziowie podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji; jako nakaz obowiązujący powszechnie, może jednak przybierać różne postacie posłużenia się Konstytucją przez sądy /powszechne i administracyjny/ w celu odkodowania normy jednostkowej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia. Na boku można pozostawić znane piśmiennictwu stosowanie samoistne, współstosowanie równoległe i współstosowanie interpretacyjne oraz stosowanie modyfikujące, ponieważ ta problematyka nie pojawia się na tle konkretnego sporu /Szerzej na ten temat zob. L Garlicki: Bezpośrednie stosowanie Konstytucji /w:/ Konferencja naukowa: Konstytucja RP w praktyce. BRPO Warszawa 1999 str. 23/. Nie ulega zresztą wątpliwości, że sądy orzekające w tych właśnie zakresach są upoważnione do takiego wykorzystania ustawy zasadniczej i że jest to emanacja dokonywania przez nie bezpośredniego stosowania Konstytucji.

Na tle niniejszej sprawy pojawia się jednak inna postać bezpośredniego stosowania Konstytucji związana z sytuacją, w której organ orzekający dostrzega konflikt między normami Konstytucją /w tym wypadku art. 46/ i normą ustawową /art. 59 ust. 2 kodeksu celnego w brzmieniu w dacie wydania zaskarżonej decyzji/. Otóż ten wypadek ewentualnego bezpośrednie-, go stosowania Konstytucji jest o tyle odmienny, że akceptacja kompetencji sądów /podległych Konstytucji i ustawom/ orzekających o stwierdzaniu braku konstytucyjności ustawy nakłada się na kompetencję Trybunału Konstytucyjnego, jako jedynego organu uprawnionego do dokonywania kontroli konstytucyjności ustaw. Powstaje zatem problem, czy i w jakich granicach sądy orzekające /w tym NSA/ mogą i powinny taką kontrolę sprawować w zakresie kolizji między Konstytucją i ustawą?

Po pierwsze, należy stwierdzić, że z art. 178 ust. 1 Konstytucji wynika; iż sędziowie są związani zarówno: Konstytucją, jak i ustawą. Powinność podległości tym dwu -kategoriom norm, zawartych w wymienionych to dwóch rodzajach aktów normatywnych, ma sama w sobie charakter konstytucyjny. Konstytucja i ustawa są zaś aktami normatywnymi o różnej pozycji hierarchicznej:

Jeśli istnieje tego rodzaju konflikt norm /konflikt norm hierarchicznie zróżnicowanych/, to jest rozstrzygany przy użyciu paremii lex superior derogat legi inferiori. Z tego wynikałoby /argument z art. 178 Konstytucji/, że sąd ma wręcz powinność posłużenia się Konstytucją i niezastosowania sprzecznej z nią normy ustawowej.

Należy przy tym wskazać, że - systemowo biorąc - kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do posłużenia się Konstytucją w wypadku rozstrzygania konfliktu między ustawą zasadniczą a ustawą jest zasadniczo odmienna, niż kompetencja orzekającego sądu /powszechny, administracyjny/, znajdującego się w obliczu identycznego konfliktu. O ile Trybunał eliminuje definitywnie z obrotu prawnego akt niezgodny - z Konstytucją /kontrola in abstracto/; o tyle sąd orzekający, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z Konstytucją aktu nie eliminuje go definitywnie z obrotu, lecz tylko odmawia. jego zastosowania in concreto/. Nie może być zatem uznany za rozstrzygający argument, że aprobata dla odmowy stosowania ustawy /przez sąd rozstrzygający spór/ na wypadek jej sprzeczności z Konstytucją stanowi o wykroczeniu sądu w kompetencje właściwe tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu.

Oznacza to, że ani brzmienie Konstytucji /art. 178 ust. 1/, ani wyłączność orzekania o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu, nie sprzeciwiają się tezie, że - co do zasady - sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją.

Czym innym są natomiast obawy nie o charakterze systemowym, lecz obawy przed pragmatycznymi konsekwencjami zbyt ochoczego sięgania przez sądy orzekające w konkretnej sprawie po wskazany instrument. Można zatem i należy podzielić obawy natury pragmatycznej, ostrzegające przed trudnościami lub ryzykiem pomyłek na wypadek szerokiego odwoływania się sądów orzekających do bezpośredniego stosowania Konstytucji na wypadek jej konfliktu z ustawą, który to konflikt może być pozorny lub źle zinterpretowany, a takie przed konsekwencjami "rozejścia się" orzecznictwa Trybunału i sądu. Nie zmienia to faktu, że obawy pragmatyczne nie są obawami systemowymi i że z Konstytucji nie można wyprowadzić normy zakazującej sądom orzekania na podstawie Konstytucji na wypadek konfliktu Konstytucja - ustawa, zwłaszcza wobec jednoznacznego brzmienia art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Oczywiście, wymogi ostrożności i troski o jednolitość interpretacji prawa wymagają rozważnego korzystania z tego rodzaju możliwości przez sądy. Jest to jednak przeszkoda natury pragmatycznej, a nie systemowej. Dlatego w razie jakiejkolwiek realnej wątpliwości dotyczącej tego, czy rzeczywiście istnieje sprzeczność między ustawą a Konstytucją, regułą powinno być stawanie pytania Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji. Przesłanką jednak musiałoby tu być rzeczywiste istnienie wątpliwości sądu.

Może się jednak tak zdarzyć, że wątpliwości tych brak, a sprzeczność między ustawą a Konstytucją ma charakter oczywisty. Dzieje się tak wtedy, gdy norma konstytucyjna jest tak jasna, konkretna i jednoznaczna, że wyklucza możliwości interpretacyjne. Tak jest właśnie w wypadku art. 46 Konstytucji, gdzie przepadek rzeczy /odjęcie własności w drodze orzeczenia/ może dokonać się tylko orzeczeniem sądu, a nie organu administracji. Wątpliwości na tle tego elementu normy mogą dotyczyć ewentualnie tylko kwestii subsumcji, czy konkretny organ, o którego orzeczenie chodzi, jest organem administracyjnym czy sądowym. Jeżeli nie ma jednak wątpliwości w tym właśnie zakresie, norma art. 46 Konstytucji wyłącza możliwość uznania za zgodne z Konstytucją tych przepisów ustaw, gdzie przewiduje się przepadek rzeczy orzeczeniem organu niesądowego. Jest to więc właśnie sytuacja z jaką mamy do czynienia na tle niniejszej-sprawy.

Co więcej, Trybunał Konstytucyjny miał już okazję wypowiadać się w kwestii, która stanowi o sprzeczności w danym wypadku Konstytucji i ustawy /orzekanie o przepadku rzeczy przez organ niesądowy/ i zajął stanowisko podkreślając, że "art. 46 ustanawia bezwzględny nakaz właściwości sądu w sprawach przepadku rzeczy. Przepis art. 46 nie przewiduje w tych sprawach żadnego wyjątku dla kompetencji innego niż sąd organu ani też nie dopuszcza możliwości określenia takiego wyjątku przez ustawę. Takie rozumienie art. 46 Konstytucji, ustalone na gruncie wykładni językowej, potwierdza wykładnia systemowa, funkcjonalna i historyczna /orzeczenie TK SK 28/99 - OTK 1998 nr 5 poz. 65/ i "wszelkie odstępstwa od ustalonej w tym artykule zasady konstytucyjnej, powzięte przez ustawodawcę w celach najbardziej uzasadnionych pragmatycznie i funkcjonalnie, są dotknięte oczywistą wadą niekonstytucyjności" /orzeczenie TK K 36/97 - OTK 2000 nr 3 poz. 88/.

Oznacza to, że na tle art. 46 nie zachodzi obawa o to, że sąd orzekający w obliczu konfliktu ustawy i art. 46 doprowadzi do złamania nakazu pragmatycznego, stanowiącego, że orzekający sąd powinien zadać pytanie o konstytucyjność normy ustawowej pozostającej w konflikcie z Konstytucją, skoro w ustawie wskazuje się organ inny niż sąd, jako upoważniony do orzekania o przepadku rzeczy wbrew art. 46 Konstytucji. Co więcej, na tle problematyki przepadku rzeczy w prawie celnym, Trybunał Konstytucyjny udzielił dodatkowej wskazówki, wypowiadając się o niekonstytucyjności przepisu zawartego w prawie celnym, a więc w akcie poprzedzającym wejście w życie kodeksu celnego /o który chodzi w niniejszej sprawie/, i to przepisu stanowiącego odpowiednik przepisu zakwestionowanego w niniejszej sprawie /por. orzeczenie TK SK 28/99 - OTK 1998 nr 5 poz. 65/.

Ocena konstytucyjności dotyczy zawsze konkretnej jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, ale przesłanki decydujące o zgodności bądź braku zgodności z Konstytucją rozważa się na tle treści tego aktu /merytorycznej zawartości przepisu, czyli jego redakcyjnej jednostki/. Jeżeli zatem orzeczono brak konstytucyjności przepisu prawa celnego, a kodeks celny zawiera identyczny treściowo przepis /kompetencja orzekania o przepadku towaru przez organ celny/ - przeto nie można twierdzić, że /z punktu widzenia wymagań art. 46 Konstytucji/ sprawa konstytucyjności czy braku konstytucyjności kompetencji organu niesądowego orzekającego o przepadku rzeczy jest sprawą nie wyjaśnioną przez Trybunał Konstytucyjny i jako taka może budzić wątpliwości, co uzasadniałoby postawienie po raz kolejny pytania w tej kwestii Trybunałowi. Oznaczałoby to bowiem albo przeoczenie przez sąd orzekający jednoznacznego stanowiska Trybunału, albo jego zlekceważenie.

Konkludując, kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji /art. 8 ust. 2/ także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim wypadku istnieje powinność zastosowania bez pośrednio normy konstytucyjnej /art. 46/ na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej. Decyduje o tym zasada zobowiązująca sąd do podległości normie hierarchicznie wyższej spośród dwóch typów aktów normatywnych wymienionych w art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zasady pragmatycznej dbałości o jednolitość porządku prawnego wymagają w podobnym wypadku wielkiej przezorności i ograniczenia się do sytuacji, gdy norma konstytucyjna ma cechy jednoznaczność, usuwającej wątpliwości interpretacyjne. Tego rodzaju sytuacja występuje w konflikcie "przepis konstytucyjny - norma ustawowa" na tle niniejszej sprawy. Należy w tym względzie podzielić ocenę Trybunału Konstytucyjnego, że nie jest możliwe orzekanie przez organ niesądowy o przepadku rzeczy w jakichkolwiek sprawach, a to wobec kategorycznego brzmienia art. 46 Konstytucji /zob. orzeczenie TK K 36/97 - OTK 2000 nr 3 poz. 88/.

W dyskusjach na temat właściwego zachowania ze strony sądów orzekających na wypadek konfliktu Konstytucja - ustawa podnosi się niekiedy argument, że sąd, powinien się zwracać do Trybunału Konstytucyjnego, a nie odmawiać zastosowania normy sprzecznej z Konstytucją choćby dlatego, żeby umożliwić Trybunałowi ostateczną eliminację niekonstytucyjnego aktu z porządku prawnego. W rozważanej sprawie nawet ten porządkowy argument nie może być podniesiony, ponieważ art. 59 ust. 2 kodeksu celnego został już przez ustawodawcę zniesiony w ten sposób, że jego obecne brzmienie odpowiada zasadzie. art. 46 Konstytucji.

W tej sytuacji, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 2 -ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczenie oparto na art. 55 tej ustawy.

Komentarz Grzegorza Borkowskiego

Nieczęsto się zdarza, by podstawę prawną orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowił przepis Konstytucji. Wprawdzie Konstytucja z 1997 r. taką zasadę wprowadziła /art. 8 ust. 2/, to jednak składy orzekając sprzeczność między przepisami ustawy zasadniczej i "zwykłej", nie zawsze z tej możliwości korzystały. Co więcej w -przeważającej liczbie orzeczeń prezentowano pogląd oparty na wykładni art. 178 ust. 1 Konstytucji, że podległość sędziego ustawie oznacza, że nie może on odmówić zastosowania tej ustawy, jeżeli nikt nie uchylił jej mocy obowiązującej. Sędzia nie może również "wybierać między ustawą a Konstytucją, pomijać norm ustawowych i oceniać samodzielnie ich konstytucyjność, że do tej roli powołany jest Trybunał Konstytucyjny" /tak m.in. w wyroku NSA z dnia 27 listopada 2000 r. II SA/Kr 609/98. Były jednak i poglądy odważniejsze. "Niezawisłość sędziów oraz ustanowione w art. 8 ust. 2 uprawnienie wydawania orzeczeń wprost w oparciu o Konstytucję daje niezawisłemu sądowi w konkretnej sprawie uprawnienie do odstąpienia od stosowania przepisu ustawy, który uznaje za sprzeczny z Konstytucją. W ten sposób niezawisły sąd spełnia rolę równoważącą w stosunku do równej mu władzy ustawodawczej" /zob. wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2000 r. II SA/Gd 355/98/

W sprawie, którą prezentujemy, sąd wyraził swój pogląd jednoznacznie. Uznał on, że "kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego obejmuje w ramach bezpośredniego stosowania Konstytucji także możliwość niezastosowania in concreto przepisu ustawy. W takim przypadku istnieje powinność zastosowania bezpośrednio normy konstytucyjnej na wypadek konfliktu między treścią normy konstytucyjnej i ustawowej".

Skarżący zgłosił do odprawy celnej transport węgla sprowadzonego z Rosji, Po kilkumiesięcznym postępowaniu, mającym na celu przede wszystkim wyjaśnienie, jaki gatunek węgla sprowadzono, organy celne ostatecznie uznały; że Importer nie miał ważnego pozwolenia na przywóz węgla. W tej sytuacji, na podstawie art. 59 par. 2 kodeksu celnego, orzeczono przepadek węgla. W dacie wydania zaskarżonej do NSA decyzji /27.01.2000 r./ przepis ten przewidywał takie uprawnienie organu celnego. Dopiero po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6.10.1898 r. /K 36/97 - OTK ZU 1998 nr 5 poz. 65 - /wydanego zresztą na podstawie innej ustawy/ - -stwierdzającym, że upoważnienie organu administracyjnego do orzekania o przepadku rzeczy narusza konstytucyjnie ustanowią wyłączności sądu do orzekania o takim przepadku - Kodeks celny znowelizowano /ustawą z dnia 2 marca 2000 r. - Dz.U. nr 22 poz. 269/. Obecnie /od dnia 1.06.2000 r./ organ celny zwraca się do sądu o orzeczenie przepadku rzeczy.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje - jak wiadomo - kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu według stanu prawnego, jaki obowiązywał w dacie wydania tego aktu. Nie ulega wątpliwości, że decyzja Prezesa GUC, jak i decyzja organu I instancji odpowiadały ówczesnemu stanowi prawnemu. Sąd stwierdził jednak ich nieważność. Motywy wyroku, mające charakter uniwersalny, predystynują ten wyrok do miana orzeczenia miesiąca. Myślę, że będą one przydatne przy rozpoznawaniu niejednej jeszcze sprawie.

Czy jednak, w tym konkretnym przypadku, trzeba było sięgać aż do Konstytucji? Moim zdaniem, niekoniecznie. Wystarczającą podstawę do takiego rozstrzygnięcia dawały przecież przepisy Ordynacji podatkowej - art. 247 par. 1 pkt 2 i art. 250 par. 1. Nie rozwijając szerzej tego tematu odsyłam Czytelników do nader interesującego i nadal aktualnego artykułu Zbigniewa Kmieciaka poświęconego w części tej właśnie kwestii, a zamieszczonego w Glosie 2000 nr 2. Powyższa różnica poglądów nie umniejsza w niczym wagi prezentowanego wyroku stanowiącego prawdziwy kamień milowy w orzecznictwie NSA.