Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. H. - redaktora naczelnego dziennika i portalu informacyjnego [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy S. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku M. H. - redaktora naczelnego dziennika i portalu informacyjnego [...], z dnia 11 lipca 2016 r.; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy S. na rzecz skarżącego M. H. - redaktora naczelnego dziennika i portalu informacyjnego [...] kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M.H. redaktor naczelny dziennika i portalu informacyjnego [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia w terminie informacji publicznych, poprzez naruszenie przepisów:

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 11 lipca 2016 r. w określonym terminie, tj. wynagrodzenie burmistrza, zastępców burmistrza, skarbnika urzędu, sekretarza urzędu oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta i Gminy w S. oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 01.01. 2015 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku.

M.H. wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z dnia 11 lipca 2016 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Opisując stan faktyczny skarżący wskazał, że jako redaktor naczelny dziennika i portalu informacyjnego "[...]" (Portal internetowy [...] jest tytułem prasowym zarejestrowanym w rejestrze dzienników i czasopism przez Wydział Cywilny Sądu Okręgowego w K. pod numerem [...] ) wnioskiem z dnia 11 lipca 2016 r. roku wniósł do Burmistrza Miasta i Gminy S. zapytanie prasowe o udostępnienie informacji publicznej w zakresie określonym wcześniej w skardze. Organ od ponad 2 tygodni nie odpowiedział merytorycznie na ten wniosek z 11 lipca 2016 r. i nie udostępnił żadnych danych dotyczących wniosku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miast i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność - wobec faktu, iż bezczynność nie miała miejsca oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu pisma procesowego wskazano, że nie znajduje uzasadnienia zarzut bezczynności, bowiem organ pismem z dnia 26 lipca 2016 roku Burmistrz wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia złożonego wniosku o dane wymagane przepisami ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352). Analiza złożonego wniosku oraz przepisów powołanej ustawy prowadzi do ustalenia, iż winien on zostać rozpatrzony zgodnie z przepisami tej ustawy.

Do dnia wniesienia odpowiedzi na skargę skarżący nie uzupełnił wniosku z dnia 11.07.2016 roku. Tym samym brak jest postaw do zarzucenia organowi bezczynności.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3.

Przez ponowne wykorzystywanie należy rozumieć wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, zwane dalej "użytkownikami", informacji sektora publicznego, w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona.

Bezsprzecznie informacja, której domaga się strona skarżąca tj. kopie imiennych kart przychodów (karty zarobkowej, listy płac, karty zarobkowej etc) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 01.01.2015 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku, nie została wytworzona przez Gminę S. w celu publikowania jej na portalach internetowych lub dziennikach, czyli ogólnie rzecz ujmując w prasie. Nie ma przy tym znaczenia również to, czy będzie ona wykorzystywana w celu komercyjnym czy niekomercyjnym.

Dane dotyczące wynagrodzeń burmistrzów, zastępców burmistrza itp. zostały wytworzone i są prowadzone w celu zgodnego z prawem i rzetelnego wypłacania ustalonego wynagrodzenia, a nie w celu publikacji w prasie. Takie wykorzystanie udzielonej informacji publicznej wyczerpuje w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, definicję ponownego wykorzystywania zawartą w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Celem uchwalenia ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie obywatelom dostępu do informacji o zamierzeniach, działaniach organów władzy publicznej, majątku publicznych itp. Zdaniem burmistrza "raczej nie jest celem, a przynajmniej nie było zamiarem ustawodawcy zapewnienie treści czy poczytności dziennikom oraz prasie szeroko rozumianej, wydawanej czy to w sposób elektroniczny, czy jakikolwiek inny".

Natomiast cały szereg wniosków o udostępnienie informacji publicznej składanych przez stronę skarżącą służy w istocie, a co poniekąd potwierdza analiza treści portalu [...] do tworzenia na bazie tych informacji publicznych artykułów, będących polemiką z ich treścią. Dodać należy, że na portalu [...] zamieszczonych jest szereg reklam komercyjnych i z tego tytułu redakcja uzyskuje dochody. Tym samym można pokusić się o stwierdzenie, że to pracownicy Urzędu Miasta i Gminy S. wykonują nieodpłatnie pracę na rzecz dziennika [...] poprzez tworzenie informacji publicznych wypełniających ten portal, zaś redakcja dziennika ogranicza się jedynie do opatrywania ich postawioną tezą lub komentarzem. W zasadzie głównym źródłem artykułów zamieszczanych na portalu jest polemika redakcji z Gminą S. oraz prowadzona w tym zakresie korespondencja. Takie wykorzystanie informacji publicznych w ocenie strony przeciwnej do skarżącej, stanowi wypaczenie idei ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wręcz wydaje się, iż stanowi nadużycie prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej.

Strona przeciwna do skarżącej nadmieniła, iż starała się wyjść naprzeciw składanym wnioskom, udzielając żądanych informacji, w takim zakresie, w jakim w ocenie Gminy było to zgodne z prawem. Jednakże powyższe sprowadza się do obsługi portalu [...] przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy S . Analiza portalu [...] jak już podniesiono powyżej, sprowadza się do wniosku, iż portal ten w niedługim czasie stanie się stroną BIP bis Gminy S. ale z artykułami i komentarzami, służąc jedynie krytyce działań organów gminy.

Dodatkowo strona przeciwna do skarżącej podnosi, iż portal [...] oraz skarżący deklaruje, iż działa w obronie jawności i transparentności działań organów władzy publicznej, jednakże wiele z komentarzy czytelników, jakie kierowane są do publikacji pod poszczególnymi artykułami, nie jest umieszczanych przez portal, zwłaszcza jeżeli nie potwierdzają one postawionej w danym artykule tezy. Powyższe działania portalu oraz fakt umieszczania reklam prawdopodobnie za opłatą (portal publikuje cennik) przemawiają za tym, że portal ten ma coraz mniej wspólnego z prostym "patrzeniem władzy na ręce" i wolą informowania obywateli o działaniach władzy publicznej, a tym samym pozyskiwanie informacji nie dzieje się w imię szczególnie istotnego interesu publicznego.

W ocenie Burmistrza nie wydaje się, aby przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego zostały spełnione w przypadku portalu [...] bowiem pojęciu tym na pewno nie mieści się prowadzenie dziennika. W tym stanie rzeczy skarga bezzasadna, bowiem do wniosku należało zastosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545).

W dalszej kolejności wskazać należy, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl ust. 3 omawianego przepisu ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy.

Przedmiotem wniosku M.H. jest udostępnienie informacji na temat wynagrodzenia burmistrza, zastępców burmistrza, skarbnika urzędu, sekretarza urzędu oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta i Gminy w S. oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 01.01. 2015 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku. Nie ulega wątpliwości i nie jest pomiędzy stronami sporne, że informacje dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowią informację, o której mowa w art. 61 Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie spór miedzy wnioskodawcą a organem sprowadza się do tego, czy wniosek ten powinien być rozpoznawany według reżimu określonego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), czy też na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352).

Zdaniem Sądu każda z tych ustaw określa tryb udzielania informacji o charakterze informacji publicznej.

W pierwszym jednak przypadku wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest w znacznym stopniu odformalizowany, w drugim zaś wniosek musi spełniać warunki wymienione w art. 21 ust. 3 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego tj. zawierać w szczególności:

1) nazwę podmiotu zobowiązanego;

2) informacje o wnioskodawcy, w tym imię i nazwisko albo nazwę oraz adres umożliwiający dostarczenie odpowiedzi do wnioskodawcy albo pełnomocnika tego wnioskodawcy w sposób lub w formie wskazanych we wniosku;

3) wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, a jeżeli jest już udostępniona lub przekazana, warunki, na jakich ma być ponownie wykorzystywana, oraz źródło udostępnienia lub przekazania;

4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług;

5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej, także wskazanie formatu danych;

6) wskazanie sposobu przekazania informacji sektora publicznego, o ile nie została udostępniona lub przekazana w inny sposób, albo sposobu dostępu do informacji gromadzonych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 2.

W myśl ust. 6 art. 21 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Powołując się na tę regulację Burmistrz Miasta i Gminy S. pismem z dnia 26 lipca 2016 r. wezwał skarżącego do usunięcia braków formalnych podania. Wobec braku reakcji ze strony wnioskodawcy Burmistrz również nie podjął w sprawie już żadnych więcej działań.

O ile więc stanowisko organu dotyczące zastosowania w niniejszej sprawie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego byłoby prawidłowe - to nie mielibyśmy w niniejszej sprawie do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast jeżeli przedmiotowy wniosek podlegałby rygorom ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie byłoby podstaw prawnych do wzywania do usunięcia jego braków formalnych, a wniosek powinien zostać załatwiony merytorycznie.

W tym miejscu należy zauważyć, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego weszła w życie w dniu 16 czerwca 2016 r. i nie wprowadzała do systemu prawa polskiego rozwiązań całkowicie nowych. Wcześniej bowiem regulacje dotyczące ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego zawarte były w ustawie o dostępie do informacji publicznej - Rozdział 2a Ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Przepisy dotyczące ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego wprowadzono ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.), które weszły w życie w dniu 29 grudnia 2011 r.

Na tle tej regulacji o rozróżnieniu dostępu do informacji publicznej w trybie "zwykłym" oraz udostępnienia informacji celem ponownego jej wykorzystania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 605/13 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query ): "Należy uznać, że prawo do ponownego wykorzystywania informacji to nie to samo co prawo do dostępu do informacji, bowiem celem dostępu do informacji publicznej jest kontrola życia publicznego, natomiast w przypadku ponownego jej wykorzystywania jest to cel rynkowy i gospodarczy. Wskazówką do interpretacji analizowanych przepisów może być też porównanie katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 tej ustawy) z katalogiem podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej w celu jej ponownego wykorzystywania (art. 23a ust. 2 ustawy). O ile w przypadku udostępnienia informacji publicznej podmioty zobowiązane to podmioty zaliczane do władz publicznych i wykonywania zadań publicznych, o tyle w drugim przypadku katalog podmiotów pokrywa się z podmiotami zobowiązanymi do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) - art. 3 ustawy. Powyższe rozróżnienie podmiotów wskazuje na zróżnicowanie celów instytucji udostępnienia informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania. W pierwszym przypadku jest to kontrola władz publicznych (transparentność władzy), natomiast w przypadku ponownego wykorzystywania informacji publicznej celem wprowadzenia tej instytucji jest rozwój ekonomiczny, naukowy, informatyczny państw UE do czego nawiązuje tenor 5 preambuły do dyrektywy."

Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 520/13, a poglądy te zasadniczo zachowały aktualność również po wydzieleniu przepisów dotyczących ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego do odrębnej ustawy, jednakże z pewnymi zmianami, o których można przeczytać w uzasadnieniu projektu ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. W uzasadnieniu tym wskazano: "Celami projektu ustawy są implementacja dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175/1) oraz nowy sposób wdrożenia zmienianej dyrektywy w polskim porządku prawnym, który zapewni bardziej przejrzyste i łatwiejsze w stosowaniu rozwiązania dotyczące ponownego wykorzystywania. Dyrektywa 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r. stanowi wykonanie celów, o których mowa w Komunikacie (2011) 882 Otwarte dane - siła napędowa innowacji, wzrostu gospodarczego oraz przejrzystego zarządzania. Dokument ten jest jednym z trzech opublikowanych przez Komisję Europejską w ramach pakietu Open Data Package, który zakłada lepsze wykorzystanie potencjału informacji sektora publicznego dla wzrostu konkurencyjności i innowacyjności gospodarki europejskiej. Projekt ustawy uwzględnia podstawową zmianę dyrektywy 2003/98/WE, którą jest rozszerzenie jej zakresu podmiotowego o biblioteki, muzea i archiwa (...)".

Dla zdefiniowania zakresu przedmiotowego ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znaczenie ma również powołana w cytowanym orzeczeniu NSA preambuła do dyrektywy nr 2003/98/WE:

"(2) Ewolucja w kierunku społeczeństwa informacyjnego i naukowego wpływa na życie wszystkich obywateli we Wspólnocie, między innymi umożliwiając im uzyskiwanie nowych dróg dostępu i zdobywania wiedzy.

(3) Zasoby cyfrowe odgrywają ważna rolę w tej ewolucji. W ostatnich latach produkcja zasobów dała początek szybkiemu tworzeniu nowych miejsc pracy i proces ten trwa nadal. Większość z tych miejsc pracy została utworzona w małych powstających przedsiębiorstwach.

(4) Sektor publiczny zbiera, produkuje, reprodukuje i rozpowszechnia szeroki zakres informacji w wielu obszarach działalności, takiej jak społeczna, ekonomiczna, geograficzna, dotycząca pogody, turystyczna, gospodarcza, informacji patentowej i edukacyjnej.

(5) Jednym z podstawowych celów ustanowienia rynku wewnętrznego jest stworzenie warunków sprzyjających rozwojowi usług prowadzonych w skali całej Wspólnoty. Informacja sektora publicznego jest ważnym materiałem wyjściowym dla produktów i usług związanych z zasobami cyfrowymi, a wraz z rozwojem usług bezprzewodowych stanie się jeszcze ważniejszym ich zasobem. Zasadnicze znaczenie będzie mieć w tym kontekście szeroki geograficzny zasięg ponadgraniczny. Większe możliwości ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego powinny pozwolić między innymi firmom europejskim na wykorzystywanie swojego potencjału oraz przyczynić się do wzrostu gospodarczego i tworzenia miejsc pracy".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w powołanych wyżej wyrokach, dotyczące odmiennego celu regulacji obu tych ustaw. W przypadku ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej celem jest przede wszystkim zapewnienie transparentności i jawności wykonywania zadań publicznych oraz dysponowania finansami publicznymi (życia publicznego). Natomiast celem ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, jest przede wszystkim rozwój społeczeństwa informacyjnego, naukowego oraz dostęp do danych cyfrowych będących w posiadaniu podmiotów publicznoprawnych, a także ustalenie niedyskryminujących zasad dostępu do tych informacji.

Przede wszystkim należy jednak podkreślić, że nie może decydować o rozróżnieniu tych dwóch trybów dostępu do informacji zamiar opublikowania np. w internecie uzyskanej od władz informacji publicznej. Bardziej sformalizowany tryb dostępu na podstawie przepisów ustawy o ponownym udostępnieniu informacji sektora publicznego nie może również być nadużywany celem ograniczenia czy też utrudnienia dostępu do tych informacji. Zwrócił na to uwagę NSA w cytowanym wyżej wyroku sygn. I OSK 605/13: "Jak już wcześniej wskazano wprowadzenie nowego trybu dostępu do informacji publicznej oraz zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej nie wpływa w żaden sposób na realizację prawa dostępu do informacji publicznej, której celem jest kontrola władz publicznych. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do ograniczenia dostępu do informacji publicznej, co sprzeczne jest z realizacją celów zakładanych przez ustawodawcę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nieprawidłowo zatem uznało, że udostępnienie kopii decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie w trybie ponownego wykorzystywania informacji publicznej, bowiem realizuje inny cel niż jej pierwotny. Organ odwoławczy publicznemu celowi wytworzenia informacji przeciwstawia nie cel jej wtórnego wykorzystywania, o jaki chodzi w dyrektywie, lecz samo udostępnienie informacji. Tak wadliwie położony punkt ciężkości doprowadził do błędnej wykładni przepisu art. 23a ust. 1 ustawy, wedle której każde praktycznie udostępnienie informacji publicznej będzie stanowiło zarazem jej ponowne wykorzystywanie".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że przedmiotem wniosku M.H. , którego niezałatwienie spowodowało wniesienie niniejszej skargi na bezczynność jest informacja dotycząca wynagrodzenia burmistrza, zastępców burmistrza, skarbnika urzędu, sekretarza urzędu oraz innych osób pełniących funkcje publiczne w Urzędzie Miasta i Gminy w S. oraz w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę za okres od 01.01. 2015 r. do dnia złożenia wniosku.

Niewątpliwie wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jawność tej informacji wynika z art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej ("Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa"). Stanowisko takie jest również jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3217/14 czy z dnia 22 września 2016 r., sygn. I OSK 358/15 i powołane tam orzecznictwo).

Na marginesie tylko wskazać można, że podobna regulacja znajduje się w art. 6 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego ("Prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.")

Jak wskazano wyżej uzyskanie informacji dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne ma służyć zapewnieniu transparentności życia publicznego, niezależnie od faktu, że wnioskodawca może takie informacje po ich uzyskaniu opublikować np. w internecie. Bez znaczenia dla tej oceny jest również fakt, na który Burmistrz Miast i Gminy S. kładzie duży nacisk, że portal [...] w znacznej części opiera się na informacjach uzyskanych przez M.H. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a na portalu tym prezentowane są również reklamy, a zatem mamy do czynienia z celem zarobkowym uzyskania informacji. Z tego względu w pkt I wyroku zobowiązano Burmistrza do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku M.H. z dnia 11 lipca 2016 r. - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W tym miejscu należy jednak poczynić istotne zastrzeżenia co do zakresu wniosku. M.H. wymienił wprost burmistrza, zastępców burmistrza, skarbnika urzędu, sekretarza urzędu w Urzędzie Miasta i Gminy w S. , ale również wskazał, że wniosek dotyczy także "innych osób pełniących funkcje publiczne". W tym zakresie Burmistrz powinien rozpoznać wniosek ustalając krąg podmiotów nim objętych zgodnie z definicją zawartą w art. 115 § 19 kodeksu karnego ("Osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową"). Prawidłowość odwoływania się na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do definicji wynikającej z kodeksu karnego została wielokrotnie potwierdzona w orzecznictwie - np. wskazany wcześniej wyrok NSA sygn. I OSK 358/15 oraz powołane w nim wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12, z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13).

Co do zakresu przedmiotowej wniosku zaznaczyć należy, że żądanie wniosku obejmuje udzielenie informacji publicznej w formie kopii imiennych karty przychodów (karta wynagrodzeń, listy płac, karty zarobkowej, etc.) wypłacanego wynagrodzenia za pracę. Trzeba podkreślić, że o ile samo wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną, bowiem niewątpliwie ma związek z pełnieniem tej funkcji, o tyle konkretne informacje dotyczące np. potrąceń z wynagrodzenia związku takiego mieć nie musi. W tym kontekście Burmistrz Miast i Gminy S. powinien rozważyć, które elementy żądanych informacji będą podlegały ochronie z uwagi na prywatność osób pobierających to wynagrodzenie i ewentualnie w określonym zakresie wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W pkt II wyroku Sąd orzekł, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1a p.p.s.a. Na przyjęcie takiego stanowiska miało wpływ to, że Burmistrz nie pozostawał w całkowitej bezczynności, lecz wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co było wynikiem przyjęcia nieprawidłowego trybu procedowania nad wnioskiem. Rozróżnienie dwóch omówionych wcześniej trybów dostępu do informacji publicznej nie jest jasne i oczywiste, dlatego też trudno dopatrzeć się w takim zachowaniu organu działania celowego, oczywiście lekceważącego wnioski skarżącego czy też jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a