Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej A w B. na bezczynność Dyrektora A w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Międzyzakładowa Organizacja Związkowa NSZZ "Solidarność" Pracowników "A" w B. (dalej "Organizacja Związkowa") wnioskiem z dnia 15 listopada 2016 r. zwróciła się do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wykazu nauczycieli zatrudnionych w Liceum wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych w roku szkolnym 2016/2017 w formie wydruku imiennej listy na podany adres. Jednocześnie wskazano, że wniosek dotyczy osób realizujących zadania publiczne oraz sposobu podziału środków publicznych, a zatem jest informacją publiczną.

Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. (dalej "Dyrektor") poinformował Organizację Związkową, że nie może przesłać imiennej listy zatrudnionych nauczycieli wraz z kwotą przyznanego im dodatku motywacyjnego, ponieważ może to prowadzić do naruszenia dóbr osobistych nauczycieli w rozumieniu art. 23 i art. 24 kodeksu cywilnego, a także do niedopuszczalnej przez organizacje związkowe ingerencji w stosunek pracy. Organ wskazał, że prawo związków zawodowych do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników nie oznacza uprawnienia do żądania od pracodawcy ujawniania informacji o wynagrodzeniach poszczególnych osób bez ich zgody, a wysokość stawek dodatków do wynagrodzenia nauczycieli oraz szczegółowe warunki ich przyznawania określa organ prowadzący szkołę w regulaminie uzgadnianym ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. Organizacja Związkowa skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. w której zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/16 podniosła, że prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, jednak może podlegać ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wskazała, że okoliczność, że określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy, czy też inne prawem chronione tajemnice nie oznacza zatem, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale prawo do jej uzyskania podlega ograniczeniom. Jednakże ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcję publiczną, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ustawowym terminie, tj. dnia 16 listopada 2016 r. wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z uwagi na naruszenie dóbr osobistych nauczycieli, a tym samym nie dopuścił się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a.

Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W literaturze i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 1998 r. sygn. akt IV SAB 124/98 Lex nr 43729). W przypadku skargi na bezczynność organu administracyjnego kontrola sądu sprowadza się zatem do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na niedochowaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a.

Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). Uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu lub podjęcie czynności wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd.

Podnieść przy tym należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania administracyjnego przed wniesieniem skargi.

W niniejszym postępowaniu skarżąca Organizacja Związkowa upatruje bezczynności Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w B. (zwanego jak dotychczas "Dyrektorem") w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 listopada 2016 r o udostępnienie informacji publicznej tj. imiennej listy nauczycieli zatrudnionych w Liceum wraz z kwota przyznanego im dodatku motywacyjnego w roku szkolnym 2016/2017. Wniosek ten skarżąca złożyła w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) – zwanej także dalej "u.d.i.p.". Ustawa ta w sposób kompleksowy reguluje kwestie dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.

Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, m.in. w szczególności: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), jak też podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5).

W rozpatrywanej sprawie [...] Liceum Ogólnokształcące w B. wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji oraz gospodaruje mieniem publicznym, co oznacza, że Dyrektor tej samorządowej jednostki organizacyjnej, jako organ ją reprezentujący, jest zobowiązany w sprawach udzielenia informacji publicznej. Zresztą kwestia ta nie była między stronami sporna. Nie była także sporna kwestia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Należy bowiem taką informację zaliczyć do wymienionej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p., kategorii informacji publicznej, to jest informacji o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, a więc również o wydatkach poniesionych ze środków publicznych. Jednocześnie Dyrektor jest dysponentem wnioskowanej informacji.

Wobec tego wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. bądź poprzez udzielenie wnioskowanej informacji, co następuje w formie czynności materialno-technicznej, bądź wydanie stosownej decyzji lub innego aktu. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przez pojęcie "odmowy udostępnienia informacji publicznej" należy rozumieć sytuację, w której organ posiada informację o charakterze publicznym, ale jej nie udostępnia, ponieważ prawo do informacji jest na przykład ograniczone przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych lub też ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), bądź też objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym zaś wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego do jej uzyskania (art. 3 u.d.i.p.). Natomiast, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, nie jest wymagana forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33).

Dopiero brak podjęcia przez organ któregokolwiek z wyżej wskazanych działań, zgodnych z przepisami ustawy i podjętych w jej granicach, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności wobec organu.

W niniejszej sprawie w piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. Dyrektor stwierdził, że nie może przesłać (a więc udostępnić) imiennej listy zatrudnionych nauczycieli wraz z kwotą przyznanego im dodatku motywacyjnego, gdyż może to prowadzić do naruszenia dóbr osobistych nauczycieli. Zatem rozważenia wymagało czy pismo to spełnia wymogi decyzji określone w art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. ... ze zm), mającej zastosowanie w sprawie zgodnie z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Uznanie bowiem tego pisma za decyzję ma ten skutek, że nie można wówczas zarzucić Dyrektorowi bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku skarżącej Organizacji Związkowej zgodnie z ustawą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż to treść, a nie forma, przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Zatem w sytuacji, gdy pismo nie jest nazwane decyzją, to jest nią w istocie wówczas, jeżeli zawiera co najmniej oznaczenie organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis organu lub upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. (por. np. postanowienie NSA z dnia 21 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2213/01, Lex nr 157973).

Zdaniem Sądu pismo Dyrektora z dnia 16 listopada 2016 r. zawiera elementy, jakie powinna mieć decyzja. Wskazano w nim adresata, a więc stronę postępowania, gdyż tą jest osoba występująca z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Kolejnym elementem jest oznaczenie organu administracyjnego, przez co należy rozumieć wskazanie podmiotu uprawnionego do wydania decyzji. W tym zakresie należy mieć na względzie, że wniosek skarżącego został skierowany do samorządowej jednostki organizacyjnej, zatem przepis dotyczący oznaczenia organu należy rozumieć jako wskazanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia sprawy, a więc reprezentującego tę jednostkę. Podmiotem reprezentującym szkołę jest jej dyrektor. Jednocześnie pismo to zostało opatrzone jego podpisem. Ponadto sformułowanie "nie może przesłać imiennej listy zatrudnionych nauczycieli wraz z kwotą przyznanego im dodatku", jak również dalsza treść pisma nie budzi żadnych wątpliwości, że Dyrektor odmówił udostepnienia wnioskowanej informacji.

Wobec powyższego pismo Dyrektora należało uznać za decyzję, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wprawdzie nie zostało w nim zawarte pouczenie o przysługujących wnioskodawcy środkach zaskarżenia, to jednak brak takiego pouczenia nie dyskwalifikuje go jako decyzji, stanowić natomiast będzie wystarczającą podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., środkiem zaskarżenia jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy czym wniosek o przywrócenie terminu należy złożyć w terminie 7 dni licząc od dnia, kiedy skarżąca dowiedziała się, że środek taki jej przysługuje (a więc od dnia doręczenia skarżącej nin. uzasadnienia wyroku) z jednoczesnym dopełnieniem czynności, dla której jest określony termin. Zatem wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia należy jednocześnie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero wówczas po rozpoznaniu złożonego środka zaskarżenia i wydaniu decyzji otworzy się droga do zaskarżenia rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego.

Bez znaczenia pozostają natomiast zarzuty skarżącej dotyczące trafności stanowiska Dyrektora dotyczącego odmowy udzielenia żądanej informacji, gdyż te nie podlegają kontroli Sądu w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność organu.

W świetle powyższego, skoro przed wniesieniem skargi na bezczynność wydana została decyzja o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Sąd uznał skargę za bezzasadną.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a, oddalił skargę.