Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Województwa na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.

Województwo (dalej jako "Województwo") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., którą uchylono decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z dnia 10 października 2019 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji w całości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją Starosty z dnia 12 grudnia 2018 r., (dalej jako "zrid’), wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej jako specustawa drogowa), zezwolono na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi gminnej ul. S., drogi krajowej ‘[..] ul. J. w R. w ramach przedsięwzięcia "[..]). W części A tej decyzji wskazano działki w liniach rozgraniczających teren pasa drogi gminnej, w tym m.in. działkę nr [..], obręb [..].

Następnie, decyzją z dnia 10 października 2019 r. Starosta ustalił na rzecz Województwa odszkodowanie w łącznej kwocie 317.781,00 zł za prawo własności nieruchomości położonej w R., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [..] o pow. 1284 m2 obr. [..], która na mocy decyzji zrid stała się własnością Gminy Miasta.

Od decyzji Starosty odwołanie w ustawowym terminie wniósł Burmistrz Miasta.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 25 maja 2020 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja zrid została zmieniona decyzją Starosty z dnia 7 listopada 2019 r., która stała się ostateczna z dniem 21 grudnia 2019 r., w zakresie wyłączenia z pasa drogi gminnej m.in. działki nr [..]. Oznacza to, że została dokonana zmiana terenu pasa drogi gminnej, tym samym pierwotna decyzja Starosty nie zostanie wykonana i postępowanie w zakresie ustalenia odszkodowania za prawo własności tej nieruchomości stało się bezprzedmiotowe.

W skardze do sądu Województwo zarzuciło naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przewłaszczenia działki nr [..] na rzecz skarżącego stało się bezprzedmiotowe, choć prawo własności tej działki przysługuje nadal Gminie, a także naruszenie art. 12 ust. 4 i 4a specustawy drogowej, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zmiana decyzji w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej w zakresie, w jakim wyłącza z tej inwestycji działkę nr [..], której właścicielem przed datą wywłaszczenia pozostawał skarżący, skutkowała uchyleniem skutku prawnego w postaci przejścia na Gminę prawa własności na skarżącego, czego skutkiem było uznanie braku istnienia przesłanek do ustalenia i wypłaty odszkodowania z tego tytułu na rzecz skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie z urzędu nieważności w całości decyzji Starosty z dnia 7 listopada 2019 r. zmieniającej decyzję zrid tego organu z dnia 12 grudnia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem zgodności z prawem, poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody uchylającą decyzję Starosty o ustaleniu odszkodowanie za prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], położonej w R., która na mocy decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z dnia 12 grudnia 2018 r. (dalej jako "zrid") stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego, i umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną takiego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomości została wyłączona z pasa drogi gminnej, w związku z czym brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty za nią odszkodowania.

Zdaniem sądu trafne jest stanowisko Wojewody, że fakt wyłączenia działki nr [..] z zakresu inwestycji objętej decyzją zrid ostateczną decyzją zmieniającą stanowi przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Przedmiotem podstępowania, które zostało poddane kontroli instancyjnej Wojewody, było ustalenie odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 4 ww. ustawy nieruchomości lub ich części oznaczone w decyzji zrid według katastru nieruchomości stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

W niniejszej sprawie decyzja zrid została wydana w dniu 12 grudnia 2018 r. i obejmowała ona m.in. działkę nr [..], położoną w R., stanowiącą na dzień wydania tej decyzji własność Województwa, w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich. Na mocy tej decyzji nieruchomość ta przeszła na własność Gminy Miasta. W związku z tym zaistniała przesłanka do wydania odrębnej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przysługującego podmiotowi, który został pozbawiony przysługujących mu praw w drodze władczych działań organu. Przy czym, po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie i zakończeniu go w pierwszej instancji decyzją Starosty o ustaleniu stosownego odszkodowania na rzecz Województwa, na etapie postępowania odwoławczego, w dniu 7 listopada 2019 r., wydana została decyzja zmieniająca decyzję zrid, na mocy której z pasa drogi gminnej została wyłączona m.in. działka nr [..], ostateczna przed dniem rozstrzygnięcia Wojewody.

W ocenie sądu wojewódzkiego powyższa okoliczność stanowi przesłankę bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odszkodowania, bowiem odpadła przesłanka przedmiotowa do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty wskutek wyeliminowania z pasa drogowego działki nr [..] decyzją zrid i jej przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 12 ust. 4a specustawy drogowej mówi wyraźnie, że odszkodowanie ustalane jest za działki, które stały się z mocy prawa własnością odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, co ma miejsce po uzyskaniu waloru ostateczności przez decyzje zrid. W niniejszej sprawie skutek ten nastąpił w dniu 17 stycznia 2019 r., zaś w dniu 28 marca 2019 r. działka została wydana Gminie (vide pismo Zarządu Dróg z dnia 28 marca 2019 r.). Niemniej jednak należy w tym wypadku uwzględnić charakter wydanej następczo decyzji zmieniające zrid, która w odmienny sposób określała teren inwestycji drogowej, w tym wyłączyła z jego zakresu przedmiotową nieruchomość.

Decyzja ta została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z treści tego przepisu wynika w pierwszej kolejności, że istotnym elementem umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia zmieniającego decyzję ostateczną jest zgodna stron. Przy czym, co jest istotne, w odniesieniu do decyzji zrid znajdą zastosowanie przepisy szczególne zawarte w specustawie drogowej. Mianowicie, zgodnie z art. 11f ust. 8 (dodanym z mocą obowiązującą od 28 października 2015 r.) do zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepis art. 155 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto w art. 11f ust. 7 specustawy wskazano, że do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy art. 11f ust. 3-5 ustawy, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.

Zatem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., z tym wszakże zastrzeżeniem, że podmiotem wyrażającym zgodę na zmianę jest jedynie osoba, która uprzednio wnosiła o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku tym, że w niniejszej sprawie podmiotem wnoszącym o wydanie zrid był Burmistrz Miasta, również on był uprawniony do domagania się zmiany tej decyzji i nie było w tym wypadku konieczności uzyskiwania zgody Wojewody, jako właściciela jednej z działek objętych zmienianą decyzją zrid.

Odnosząc się następnie do kluczowych dla niniejszej sprawy skutków dokonania zmiany decyzji Starosty z dnia 12 grudnia 2018 r. należy wskazać, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego celem jest dokonanie weryfikacji decyzji ostatecznej, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacja prawna odnosząca się do zmiany lub uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną jest zróżnicowana w swej treści w większym stopniu niż regulacja stanowiąca podstawę obalania decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a, jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym. Zatem postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Konsekwencją powyższego jest okoliczność, że decyzja wydana w oparciu o art. 155 k.p.a. jest decyzją konstytutywną, która wywołujące skutki ex nunc od daty jej uprawomocnienia się (zob. wyroki NSA z dnia 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1494/14; z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 982/18, dostępne w CBOSA).

Oznacza to dla kontrolowanej sprawy, że stosunki prawne między Gminą, a Wojewodą w zakresie własności działki nr [..] reguluje decyzja zmieniająca od dnia jej ustatecznienia się, nie zaś decyzja zrid. Ze względu bowiem na swój konstytutywny charakter kwestie w niej ustalone wywołują skutki na przyszłość i mają moc prawną taką, jak decyzja podlegająca zmianie. W związku z tym rozstrzygnięcie w niej zawarte odwróciło w istocie skutki prawne, jakie nastąpiły poprzez zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, która obejmowała ww. nieruchomość, doprowadzając tym samym do zgodności ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej, w której nadal jako właściciel widnieje Województwo. Wprawdzie bowiem zgodnie z art. 12 ust. 3 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości, lecz jak ujawniła analiza treści księgi wieczystej KW nr [..], prowadzonej dla działki nr [..], od momentu wydania decyzji zrid, nie dokonano w niej żadnych zmian własnościowych, w szczególności brak jest też wzmianek o złożeniu wniosku o wpis nowego właściciela. Niemniej sąd wojewódzki zaznacza, że jakiekolwiek ewentualne skutki prawne decyzja zrid już wywołała, mimo braku ujawnienia nowego właściciela w księdze wieczystej, to spory na tym tle będą podlegały rozpoznaniu wyłącznie przez sądy powszechne, gdyż kwestia ustalenia prawa własności nie podlega kompetencji organów administracji publicznej ani sądu administracyjnego.

Powyższe istotne okoliczności związane ze zmianą terenu inwestycji drogowej niewątpliwie winien był uwzględnić organ odwoławczy, co Wojewoda prawidłowo uczynił, to zaś doprowadziło do trafnych wniosków, że w sprawie nie zaistniała przesłanka do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..], gdyż nieruchomość ta nie została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej. Tym samym wydana przez organ pierwszej instancji decyzja ustalająca odszkodowanie nie może pozostać w obrocie, gdyż rozstrzygnięcie w niej zawarte pozbawione jest podstaw prawnych, zaś prowadzone w trybie art. 12 ust. 4-5 specustawy postępowanie powinno zostać umorzone.

Jednocześnie należy stwierdzić, że orzekający w niniejszej sprawie sąd, kontrolujący postępowanie dotyczące odszkodowania, nie jest władny do dokonania kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia 7 listopada 2019 r. o zmianie zrid, jak domaga się tego w skardze Województwo. Wprawdzie bowiem art. 135 p.p.s.a. przewiduje, że sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa, lecz wyłącznie w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w tym przepisie wskazuje, że wskazane w nim środki prawne powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem pierwszej i drugiej instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego.

W świetle tego, zdaniem sądu, nie sposób uznać, że wskazane postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym art. 155 k.p.a. mieściło się w granicach sprawy poddanej kontroli sądowej, toczącej się w postępowaniu zwyczajnym, i może być wobec niego zastosowany art. 135 p.p.s.a. Przeciwnie, przedmiotem owego postępowania nadzwyczajnego była sprawa zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a jego podstawą był art. 11a ust. 1 oraz art. 11f ust. 1 ust. 3 specustawy drogowej. Natomiast rozpoznawana niniejszym wyrokiem sprawa za przedmiot miała ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w konsekwencji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z tego wynika, że zezwolenie na taką inwestycję i ustalenie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone na jej realizację dokonywane są w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych i kwestie w nich poruszane, choć w pewnym sensie ze sobą powiązane, bowiem ustalenie odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4a specustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji zrid, to jednak nie pozostają wzajemnie w granicach tych postępowań.

W konsekwencji, uzasadniony jest wniosek, że ostateczna decyzja w o zmianie decyzji zrid wprawdzie podlega uwzględnieniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania, gdyż tworzy stan prawny niezbędny do przyznania tego odszkodowania, lecz nie może podlegać merytorycznej kontroli przez organ ustalający to odszkodowanie, ani sąd administracyjny badający legalność decyzji odszkodowawczej, bowiem takie działanie wykraczałoby poza granice sprawy prowadzonej na podstawie art. 12 ust. 4-5 specustawy drogowej.

Z tych względów ani zarzuty skargi skierowane do decyzji zmieniającej z dnia 7 listopada 2019 r., ani wniosek o jej kontrolę przez orzekający w niniejszej sprawie sąd nie mogły zostać uwzględnione.

Mając to wszystko na uwadze sąd doszedł do przekonania, że w okolicznościach niniejszej sprawy, na etapie postępowania odwoławczego, zaistniał stan bezprzedmiotowości postępowania, którego przedmiotem było ustalenie i wypłacenie odszkodowania na rzecz Województwa z tytułu przejścia z mocy prawa na Gminę własności działki nr [..] w związku z realizacją inwestycji drogowej obejmującej tą nieruchomość. Okolicznością powodującą ów stan bezprzedmiotowości było, jak prawidłowo ustalił organ odwoławczy, wydanie ostatecznej decyzji o zmianie zrid w zakresie terenu inwestycji, mocą której wyłączono z niego przedmiotową działkę. Sytuacja ta powoduje, że zasadne stało się wydanie orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z tym zarzuty skargi należy uznać za niezasadne, w szczególności Wojewoda dokonał prawidłowej, spójnej i logicznej, nienaruszającej zasady określonej w art. 80 k.p.a., oceny materiału dowodowego, obejmującego m.in. decyzję Starosty z dnia 7 listopada 2019 r., co odpowiada wymogom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji tak przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił stan faktyczny, który wskazywał, że na skutek wydania decyzji zmieniającej zrid odpadła przesłanka do ustalenia w trybie art. 12 ust. 4a specustawy drogowej odszkodowania za działkę nr [..] położoną w R. Ponadto, poddana kontroli decyzja Wojewody została należycie uzasadniona, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a., zawierając zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i prawne.

W konsekwencji uznania, że kontrolowana decyzja z dnia 25 maja 2020 r. odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym przedmiocie złożył kontrolowany organ administracji, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła wobec tego żądania sprzeciwu w wyznaczonym terminie.