Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2026 r. sygn. akt II SO/Wa 51/25 w sprawie z wniosku M. G. o wymierzenie Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywny za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 8 września 2025 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

M. G. (dalej: "wnioskodawca") 24 września 2025 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie grzywny Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ", "Minister") za nieprzekazanie w ustawowym terminie skargi z 8 września 2025 r. na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku z 13 maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej wraz odpowiedzią na skargę i aktami sprawy.

Organ, w odpowiedzi na powyższy wniosek wniósł o jego oddalenie w całości.

Minister wskazał, że pismem z 23 września 2025 r. znak: DP.0252.14.2025, przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1 października 2025 r. za pośrednictwem platformy ePUAP, udzielił odpowiedzi na skargę wnioskodawcy z 8 września 2025 r. w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 13 maja 2025 r. Organ wyjaśnił, że nieznaczne opóźnienie w przekazaniu wynikło z przyczyn technicznych, tj. braku uprawnień pełnomocnika organu w elektronicznym systemie korespondencji do tworzenia tzw. "paczki administracyjnej" niezbędnego do wysyłki spakowanych akt w postaci elektronicznej. W dniu uzyskania przez pełnomocnika wskazanego uprawnienia w systemie EZD odpowiedź na skargę wraz z aktami sprawy została wysłana do Sądu za pośrednictwem ePUAP. Ponadto organ podkreślił, że przesłanie przez wnioskodawcę wniosku, zawierającego żądanie wymierzenia czterech grzywien - w zakresie czterech skarg - bez jednoznacznego ustalenia okoliczności przekazania bądź nieprzekazania rzeczonych skarg przez organ - może wskazywać na przesłankę nadużycia prawa.

Wnioskodawca w piśmie z 6 listopada 2025 r. wskazał, że opóźnienie w przekazaniu skargi przez organ jest niekorzystne dla niego, gdyż potencjalnie skutkuje dłuższym oczekiwaniem na rozstrzygnięcie Sądu. Wystąpił także o zwrot wszelkich kosztów sądowych.

Postanowieniem z 26 lutego 2026 r. sygn. akt II SO/Wa 51/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pkt 1 wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 500 złotych; w pkt 2 zasądził od organu na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że przywołane przez organ problemy techniczne, nie mogą usprawiedliwiać opóźnienia w przekazaniu skargi w ustawowym terminie. Sąd I instancji zaznaczył, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest naczelnym organem administracji rządowej w Polsce, kierującym działem administracji rządowej obejmującym "kultura i ochrona dziedzictwa narodowego", a więc podmiotem który winien być zaznajomiony z procedurami administracyjnymi i przekazywaniem korespondencji za pośrednictwem systemu ePUAP, czy też obsługą systemu Elektronicznego Zarządzania Dokumentacją (EZD RP). Zdaniem Sądu I instancji problemy w tym zakresie są oznaką wadliwych procedur wewnętrznych danej instytucji.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest, podniesiony przez organ zarzut, iż wystąpienie przez wnioskodawcę o wymierzenie czterech grzywien z tytułu nieprzekazania przez organ czterech skarg - bez ustalenia faktycznych okoliczności ich przekazania bądź nie - stanowi przesłankę nadużycia prawa. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący w piśmie z 29 września 2025 r. podtrzymał jedynie żądanie wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi z 8 września 2025 r.- tam gdzie zwłoka faktycznie wystąpiła - w pozostałym zakresie wniosek wycofał.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustalając wysokość grzywny miał na uwadze, że powyższe opóźnienie nie było efektem złej woli i chęci uchylenia się organu od kontroli sądu administracyjnego, a opóźnienie w przekazaniu skargi wraz z aktami i odpowiedzią wyniosło 9 dni. Wymierzenie grzywny w kwocie 500 złotych jest, zdaniem Sądu, adekwatne do uchybienia, jakiego organ dopuścił się na skutek nieprzekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę jak i aktami sprawy w ustawowym terminie, a nadto spełni rolę prewencyjną. Ukaranie służy bowiem także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (zob. uchwała NSA o sygn. akt II GPS 3/09).

W ocenie Sądu I instancji, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia uchybienia obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a.

Organ złożył zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie:

1. art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej "u.d.i.p.") poprzez ich błędne zastosowanie oparte na uznaniu, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny wobec "oznaki wadliwych procedur wewnętrznych danej instytucji", podczas gdy niezastosowanie obowiązków przewidzianych w art. 21 pkt 1 i u.d.i.p. przekroczenie przewidzianego tamże terminu nie miało ani charakteru lekceważącego czy intencjonalnego, ani nie wynikało z "wadliwych procedur wewnętrznych instytucji" bowiem przekroczenie było nieznaczne tj. 8 dniowe i incydentalne w jednej z 4 przekazanych organowi skarg, bowiem 3 przekazane były w terminie, a właściwa czynność została dokonana niezwłocznie po ustaniu przeszkody, a przyczyna zwłoki została wyjaśniona przyczynami obiektywnymi, leżącymi po stronie technicznej i incydentalnej, wykazanymi przez pełnomocnika organu;

2. art. 21 pkt 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niezastosowanie wykładni funkcjonalnej tego przepisu tj. zapewnienia szybkości postępowania, w sytuacji gdy niewielkie 8-dniowe opóźnienie w przekazaniu skargi w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. - funkcji tej nie uchybiało oraz nie wywołało żadnych negatywnych skutków procesowych dla strony;

3. art. 55 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie zasady proporcjonalności i to w sposób arbitralny, bowiem grzywna winna mieć charakter dyscyplinujący i prewencyjny, podczas gdy w niniejszej sprawie sankcja została zastosowana w sposób nadmiarowy tj. represyjny i dochodowy, z pominięciem okoliczności faktycznych, że trzy skargi przekazane zostały w terminie;

4. art. 2 Konstytucji (zasada sprawiedliwości społecznej) w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu, iż wnioskodawca nie nadużywa prawa podmiotowego i służy mu pełna ochrona prawna wynikająca z przepisów demokratycznego państwa prawa.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, odstąpienie od wymierzenia grzywny oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu odwoławczym wynikającym z wniesienia zażalenia.

W odpowiedzi na zażalenie wnioskodawca wniósł o jego oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., na organie administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, spoczywa obowiązek przekazania sądowi skargi wraz z całymi aktami sprawy w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Niezastosowanie się do tego obowiązku obwarowane zostało sankcją w postaci możliwości złożenia przez skarżącego wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, ratio legis tej regulacji polega na zabezpieczeniu sfery praw i interesów skarżącego przed dezorganizowaniem postępowania sądowoadministracyjnego przez organ administracji publicznej (M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2013, s. 328).

Regulację szczególną w stosunku do art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi art. 21 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, a więc przepis ten skraca termin, w jakim organ zobligowany jest do przesłania Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy.

Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2011 r. sygn. akt I OZ 996/10, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13,).

Od zasady, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie, dopuszczalne są wyjątki. Zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. określenie, że "sąd (...) może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że kwestia ta została pozostawiona uznaniu sądu. Sąd powinien zatem wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc także przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, a także to, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ wypełnił ten obowiązek i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Ustawa pozostawia zatem uznaniu sądu zarówno zasadność, jak i wysokość wymierzenia grzywny (zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały NSA z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy.

W niniejszej sprawie bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przekazanie skargi nastąpiło z naruszeniem art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Zgodzić się więc należało z Sądem I instancji, że zasadnym było wymierzenie grzywny, gdyż organ naruszył obowiązki wskazane w art. 54 § 1-2 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, grzywna została wymierzona w należytej wysokości zawierającej się w dolnych granicach jej wymiaru. Sąd I instancji prawidłowo zwrócił uwagę na czas trwania uchybienia w przekazaniu skargi na bezczynność.

W tym kontekście przypomnieć należy, że grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OZ 188/23, LEX nr 3539116).

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.