Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.C.-O. i K.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1643/09 w sprawie ze skargi A.C.-O. i K.O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 30 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.O. i A.C.-O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Starosta B., wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego z lokalami na prowadzenie handlu detalicznego, działalności gastronomicznej, drobnej wytwórczości i rzemiosła, usług bankowych, ubezpieczeniowych, turystycznych oraz działalności wystawienniczej wraz z parkingiem wielopoziomowym oraz instalacjami wewnętrznymi oraz rozbiórki budynku biurowego, budynku wagi, budynku obsługi klienta, budynku wiaty, budynku hali oraz budynku handlowego na nieruchomościach szczegółowo opisanych w decyzji położonych w B. Decyzja została wydana na wniosek spółki C.

Od powyższej decyzji inwestor złożył odwołanie do Wojewody Małopolskiego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewoda Małopolski uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wskazał organ odwoławczy, w trakcie postępowania K.O., M.R., A.R., oraz K.B. i A.B. zażądali uznania ich za strony postępowania. Podali, że inwestycja dotyczy ich interesu prawnego, gdyż związana z nią przebudowa drogi powoduje ingerencję w nieruchomości będące ich własnością.

W odpowiedzi na powyższe organ administracji wyjaśnił, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nie obejmuje przebudowy drogi i budowy ronda, dotyczy on wyłącznie budowy obiektów kubaturowych wraz z parkingami. Autorzy pisma wywodzą swój interes prawny z faktu, że na skutek przebudowy skrzyżowania przy planowanym centrum usługowo-handlowym, nieruchomości będące ich własnością zostaną zajęte pod układ drogowy.

Kolejną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdził rozbiórkę opisanych wyżej budynków.

Od decyzji tej odwołali się skarżący K.O. i A.C.-O. Odwołujący się podali, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji organy administracji niesłusznie nie uwzględniły ich jako stron postępowania.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, ponieważ wnoszący odwołanie nie są stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Organ wyjaśnił, że projektowana inwestycja to budynek usługowo-biurowy o powierzchni handlowej 10 284 m² oraz parking samochodowy wielopoziomowy na ok. 624 miejsc. Całkowita powierzchnia terenu przeznaczona na inwestycję wynosi 21 933 m². Zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, inwestycja ta nie wymaga ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz opracowania analizy porealizacyjnej co oznacza, że uciążliwość projektowanego obiektu zawiera się w granicach posiadanego przez inwestora terenu. Z uwagi na główną drogę dojazdową do projektowanego obiektu, biegnącą po stronie zachodniej terenu inwestycji poszerzono obszar jej oddziaływania o działki znajdujące się wzdłuż tej drogi.

Inwestycja znajduje się w odległości ponad 4 m od granic działki, a parking samochodowy w odległości ponad 20 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych, od placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży.

Organ podkreślił, że pomiędzy działkami należącymi do skarżących, oznaczonymi numerami [...] i [...], a działkami obejmującymi teren inwestycji znajduje się działka nr [...] (droga publiczna) oraz działka nr [...]. Lokalizacja inwestycji przewidziana jest w północnej części miasta, w dzielnicy o charakterze przemysłowo-składowym, pomiędzy linią kolejową, ul. P. i ul. P. Teren przewidziany pod zabudowę bezpośrednio graniczy z działkami o charakterze usługowym, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości kilkudziesięciu metrów. Decyzja jest zgodna z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza B. w dniu [...] stycznia 2008 r.

Na powyższą decyzję skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, zgodnie z którym kwestią kluczową w niniejszej sprawie było ustalenie osób posiadających przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W tym celu koniecznym było prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości znajdujące się w jej otoczeniu.

Sąd I instancji odniósł się definicji pojęć "strony" oraz "obszaru oddziaływania" znajdujących się w ustawie z dnia 7 lipca 1009 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wyjaśnił, że źródłem interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie są jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, lecz tylko takie, które dotyczą obszaru wyznaczonego na podstawie konkretnego, odrębnego przepisu prawa. W ocenie Sądu I instancji, trafne jest zatem stanowisko organów administracji, wyrażone w uzasadnieniu decyzji, że "znajdowanie się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania".

Sąd I instancji podkreślił, że planowany obiekt zaprojektowano w odległości ponad 4 m od granic działki, a parking w odległości ponad 20 m od pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Obiekt usytuowano więc zgodnie z § 12 i 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto z decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia [...] lipca 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że uciążliwość projektowanego obiektu zawiera się w granicach posiadanego przez inwestora terenu.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących budowy ronda na skrzyżowaniu ulic sąsiadujących z terenem inwestycji, Sąd I instancji wskazał, że nie jest ona objęta zakresem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozwiązania w zakresie komunikacji ujęte zostały w decyzji o warunkach zabudowy w formie zalecenia, ale nie dla tych rozwiązań warunki zabudowy zostały ustalone. Zdaniem Sądu I instancji, z samego faktu, że w decyzji o warunkach zabudowy mowa jest o takich rozwiązaniach nie można wywodzić interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji nieobejmującej budowy ronda i przebudowy drogi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., w związku z art. 32 i 33 ustawy Prawo budowlane i w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa – wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu, dla którego zgodnie z przepisami wymagane jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 2 i w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – poprzez nieuwzględnienie okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa – niezawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji, w której nakazuje to przepis prawa.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa – niespełnienie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa – nieprzestrzeganie przy wydaniu pozwolenia na budowę zapisów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczących uzbrojenia terenu.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez nieuwzględnienie prawa skarżących do występowania w postępowaniu w charakterze stron.

Po szóste, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania w sytuacji, w której rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia innego toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor – spółka C. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie rozpoczętej wnioskiem "C." Sp. z o.o. jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku usługowo-biurowego z lokalami przeznaczonymi na prowadzenie różnego rodzaju działalności, wraz ze związaną z tym infrastrukturą. Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: p.b.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestię, kiedy wymagana jest taka decyzja, reguluje art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.).

Wynika z niego, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zmiana taka następuje więc albo w oparciu o ustalenia planu miejscowego (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 u.p.z.p.), albo gdy plan taki dla terenu zamierzonej inwestycji nie obowiązuje, na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W rozpoznawanej sprawie, wobec braku planu miejscowego, została wydana decyzja o warunkach zabudowy z dnia 10 stycznia 2008 r., która jako akt administracyjny ostateczny i prawomocny korzysta – na podstawie art. 16 k.p.a. – z domniemania mocy obowiązującej. Organy rozpoznające sprawę o pozwolenie na budowę były więc związane obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy i nie mogły w obecnie prowadzonym postępowaniu ponownie rozstrzygać kwestii rozstrzygniętych tą decyzją. W tej sytuacji bezprzedmiotowe są zarzuty określone w skardze kasacyjnej nr 2 i 3, które mogłyby dotyczyć postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a nie postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej takie warunki, której legalność nie może być w obecnie prowadzonym postępowaniu badana (por. wyrok NSA z 9 września 2008 r., II OSK 1842/07, Lex nr 508473). Zarówno bowiem przepis art. 62 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. przewidujący zawieszenie postępowania jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy określający materialnoprawne przesłanki decyzji o warunkach zabudowy miały zastosowanie przy określaniu warunków zabudowy i nie mając żadnego zastosowania w obecnie rozpoznawanej sprawie nie mogły być naruszone.

Również nie zostały naruszone przepisy art. 145 § 1 pkt 2p.p.s.a. w związku z art. 32 i 33 oraz art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Artykuły 32 i 33 prawa budowlanego składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie wskazuje, która z tych jednostek i w jaki sposób została naruszona. Nadto z treści tej skargi wynika, iż skarżący dopatrują się obrazy wskazanych przepisów "poprzez nieuwzględnienie okoliczności stanowiącej rażące naruszenie prawa – wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu, dla którego zgodnie z przepisami wymagane jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Jak stwierdzono wyżej postępowanie nie dotyczy wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zarzut ten jest bezprzedmiotowy. Podobnie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – po pierwsze dlatego, iż skarga kasacyjna w żaden sposób nie uzasadniła tego zarzutu, po drugie zaś dlatego, że zaskarżona decyzja w ogóle nie zajmowała się merytoryczną stroną pozwolenia na budowę. W sprawie ustalono bowiem, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosły osoby niebędące stroną postępowania, co spowodowało umorzenie postępowania odwoławczego.

Ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy wiąże się natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przez odmowę uznania skarżących za stronę tego postępowania. Jednakże również tego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten jest więc normą szczególną zastępującą w sprawach o pozwolenie na budowę ogólną normę art. 28 k.p.a. Pojęcie "obszar oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane przepisem art. 3 pkt 20 p.b. Przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Skarżący byliby więc uznani za strony postępowania, gdyby wykazali, że zgodnie z obowiązującymi przepisami nieruchomość ich znajduje się na terenie wyznaczonym w otoczeniu projektowanego obiektu, na którym – zgodnie z tymi przepisami – istnieją ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarżący nie wykazali bowiem, iż w następstwie realizacji spornej inwestycji powstaną ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich nieruchomości będące następstwem obowiązującego prawa. Należy przy tym mieć na względzie, iż kwestionowane pozwolenie na budowę nie obejmuje przebudowy ulic, w szczególności skrzyżowania ulicy P. z P., w pobliżu którego znajdują się nieruchomości skarżących.

Za całkowicie gołosłowny należało uznać też zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezawieszenie postępowania, skoro skarga kasacyjna nie podjęła nawet próby uzasadnienia tego zarzutu.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako niezawierająca uzasadnionych zarzutów, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.