Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania L. S. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności działek nr [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] w Gminie O. w obrębie S. , dla których prowadzona jest księga wieczysta KW [...] .

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z [...] czerwca 2005 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. własności działek nr [...], [...] i [...] położonych przy ul.[...], jako niezajętych pod drogi publiczne. Niezgadzając się z tym rozstrzygnięciem L. S. złożyła odwołanie. Minister Budownictwa postanowieniem z [...] marca 2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowieniem z [...] lipca 2007 r. odmówił przywrócenia terminu do jego wniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 690/07 uchylił postanowienie z [...] marca 2007 r. stwierdzając, że w okolicznościach niniejszej sprawy odwołanie zostało złożone w terminie i podlega rozpoznaniu. Następnie wyrokiem z 17 stycznia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1512/07 Sąd ten oddalił skargę na postanowienie z dnia [...] lipca 2007 r.

W tej sytuacji organ odwoławczy rozpatrzył złożone przez L. S. odwołanie i uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyjaśnił, że ma on charakter wywłaszczeniowy, zatem winien być stosowany ściśle i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Zdaniem Ministra działki objęte zaskarżoną decyzją zajęte pod drogi i wydzielone z nieruchomości oznaczonej jako dawne działki nr [...] i [...] (zgodnie z mapą sytuacyjną do celów prawnych z 21 lutego 2002 r. wykonanej w skali 1:2000) stanowiły własność J. B. (z domu S.), która zmarła w 1982 r. Jako spadek prawa do przedmiotowej nieruchomości nabył F. S. , który umową darowizny z dnia [...] sierpnia 2002 r. prawa do nieruchomości przekazał L. S.. Prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr KW [...]. W kwestii charakteru prawnego, jaki w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadały drogi (ulice) [...] [...] w S, organ odwoławczy wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż do dnia 31 grudnia 1998 r. przedmiotowe ulice nie zostały zakwalifikowane do kategorii dróg publicznych; w szczególności nie były objęte uchwałą Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa łódzkiego (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 7, poz. 40). Powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60, ze zm.) organ odwoławczy wyjaśnił, że dana droga uzyskiwała status prawny drogi publicznej gminnej lub lokalnej miejskiej dopiero na podstawie stosownej uchwały wojewódzkiej rady narodowej (a po 27 maja 1990 r. na podstawie zarządzenia wojewody), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Drogi niezaliczone do kategorii dróg publicznych mimo, że mogły być ogólnodostępne, stanowiły jedynie drogi wewnętrzne, których nie obejmuje uregulowanie zawarte w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Brak zatem statusu prawnego drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r. jest wystarczającą przesłanką do odmowy nabycia prawa własności w trybie art. 73. Równocześnie organ wyjaśnił, że wydana później uchwała Zarządu Gminy w O. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie gminy O., obejmująca już przedmiotowe ulice, nie działa z mocą wsteczną, bo do dróg uznanych za drogi publiczne po dniu 31 grudnia 1998 r. nie ma zastosowania przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Również wyjaśnienie powodów, dlaczego powyższe ulice (jak i wiele innych w S.) nie zostały do 31 grudnia 1998 r. prawnie uznane za drogi publiczne przez kompetentne władze, nie podlega rozpoznaniu w omówionym trybie.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2005 r.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. S. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji obu instancji. Wyjaśniła m.in., że jej zdaniem zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia są błędne i pokrętne. Błędna jest podana przez organy interpretacja przepisów prawnych, na których oparły one wydane decyzje. Wojewoda [...] mylnie podał w swojej decyzji datę ustawy o drogach publicznych (z dnia 15 marca 1985 r. zamiast z dnia 21 marca 1985 r.). Skarżąca uznała, że organy obu instancji zmieniały przepisy ustawy o drogach (art. 2, 7, 8, 11), w brzmieniu z dnia 31 grudnia 1998 r., dostosowując je do własnej interpretacji. W art. 2 i 7 ustawy o drogach ustawodawca nie posługuje się bowiem pojęciem "drogi wewnętrzne", do których organy bezpodstawnie zaliczyły sporne nieruchomości; art. 8 dotyczy natomiast dróg zakładowych, zaś sporne działki nie są oznakowane jako drogi wewnętrzne (art. 11 ustawy o drogach). Takie działanie organów publicznych podważą, zdaniem skarżącej, zaufanie obywateli do urzędów i państwa prawa. Skarżąca podkreśliła, że niedochowanie wszystkich prawem wymaganych obowiązków związanych z zaliczeniem spornych nieruchomości do dróg publicznych jest winą organów, a obywatel nie może teraz ponosić z tego powodu negatywnych konsekwencji prawnych. Zdaniem skarżącej Gminna Rada Narodowa w O. pojęła w dniu [...] grudnia 1986 r. stosowną uchwałę, która winna być podstawą do zaliczenia spornych nieruchomości do kategorii dróg publicznych. Skarżąca podkreśliła, że przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną są jedyną drogą uregulowania sytuacji prawnej nieruchomości prywatnych bezprawnie zajętych pod drogi publiczne. Właściciele utraconych gruntów zajętych pod drogi publiczne nie mieli i nie mają żadnego wpływu na prawne uregulowanie statusu drogi. Równocześnie skarżąca podniosła, że decyzja Wojewody [...] nie spełnia wymogów art. 107 kpa, nie oznaczono w niej wyraźnie stron postępowania, nie jest ona odpowiedzią na wniosek Zarządu Gminy O. z dnia 12 sierpnia 2002 r. ani też nie jest odpowiedzią na wniosek skarżącej z dnia 16 marca 2004 r. W tej sytuacji skarżąca uznała złożoną skargę za uzasadnioną.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są bowiem zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawą postępowania w przedstawionej sprawie był art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłankami tymi są: (1) władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami (2) zajętymi pod drogi publiczne (3) nie stanowiącymi ich własności. Ustawa z dnia 13 października 1998 r. ani w przepisie art. 73, ani w żadnym innym przepisie nie zawiera wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r., w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną w rozumieniu przywołanych przepisów. By uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Przepis przywołanej ustawy o drogach publicznych art. 7 ust. 2 (w brzmieniu z dnia 31 grudnia 1998 r.) stanowił, że droga staje się drogą gminną w wyniku zaliczenia jej do tej kategorii dróg na podstawie uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie do dnia 31 grudnia 1998 r. taka uchwała nie została podjęta. Oznacza to, że nie została spełniona druga przesłanka wymieniona w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Jedynie zaś łączne wystąpienie wszystkich przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. powodowało, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Skoro w niniejszej sprawie jedna z tych przesłanek nie została spełniona, to organy orzekające zasadnie odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę O. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowych działek.

Zdaniem Sądu zawarte w skardze zarzuty skarżącej nie mogą zostać uznane za uzasadnione. Wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. (w brzmieniu na dzień 1 stycznia 1999 r.) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi. Natomiast art. 11 tej ustawy, na który powołuje się skarżąca, został z dniem 1 stycznia 1999 r. skreślony przez art. 52 pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Nie mógł więc mieć on zastosowania w niniejszej sprawie. Również nie znajduje uzasadnienia prawnego stanowisko skarżącej, że uchwała Gminnej Rady Narodowej w O. pojęta w dniu [...] grudnia 1986 r. w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych może stanowić samodzielną podstawę do zaliczenia przedmiotowych dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych. Stanowisko takie stoi w sprzeczności z przywołanym brzmieniem art. 7 ust. 2 (w brzmieniu z dnia 31 grudnia 1998 r.) ustawy o drogach. Także zarzut skarżącej dotyczący braku wyjaśnienia przez organ I instancji, czy jego decyzja została wydana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku Zarządu Gminy O. z 12 sierpnia 2002 r., czy też wniosku skarżącej z 16 marca 2004 r. nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z treści m.in. pisma Wojewody [...] z 10 grudnia 2003 r. adresowanego do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (k-131 akt adm.) oraz pisma z 10 listopada 2004 r. skierowanego do Ministra Infrastruktury (k-530) wynika, że prowadzone postępowanie zostało wszczęte z wniosku Zarządu Gminy w O. z dnia 12 sierpnia 2002 r. (które wpłynęło do organu 19 sierpnia 2002 r.). Potwierdza to także treść postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2004 r. nr [...] (k-136 akt adm.) i treść pisma wyjaśniającego Wojewody [...] z 14 września 2004 r. adresowanego do skarżącej (k-511 akt adm.). Natomiast kwestia wniosku skarżącej z 16 marca 2004 r. była przedmiotem wielu pism organu I instancji. Wojewoda [...] m.in. w piśmie z 18 października 2004 r. (k-525 akt adm.) a także w piśmie z 30 listopada 2006 r. wskazał, że przedmiotowe pismo, jako dotyczące toczącego się już postępowania administracyjnego, nie zostało potraktowane jako odrębny wniosek, lecz jako pismo strony wyrażające jej niezadowolenie z przedłużającego się postępowania administracyjnego i wzywające do jego zakończenia poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Jeśli te wyjaśnienia nie były dla skarżącej przekonujące, to miała ona możliwość skorzystania ze znanej jej możliwości złożenia w trybie art. 37 kpa zażalenia do organu wyższej instancji na tzw. bezczynność organu I instancji. Dodatkowo w związku z zarzutami skargi wyjaśnić należy, że ustalenia organów co do położenia spornych działek znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym m.in. mapie sytuacyjnej sporządzonej do celów prawnych (k-1 akt adm.) i wypisie z rejestru gruntów przedstawiającym stan przedmiotowych działek na dzień 31 grudnia 1998 r. (k-60 akt adm.). Zgodnie z treścią tych dokumentów działka nr [...] , z której powstała m.in. sporna działki nr [...] położona była przy ul.[...]. Natomiast działka nr [...] , z której powstały m.in. sporne działki nr[...] i [...] , położona była przy ul. [...].

Wyjaśnić także należy, że nawet jeśli m.in. na spornych nieruchomościach Gmina faktycznie urządziła ogólnie dostępną drogę, to z uwagi na fakt niezaliczenie tej drogi przed dniem 1 stycznia 1999 r. do odpowiedniej kategorii dróg publicznych w sposób przewidziany ustawą o drogach publicznych, droga ta nie mogła zostać uznana za istniejącą w tym dniu drogę publiczną. W takiej sytuacji nie mogą mieć do spornych nieruchomości zastosowania przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.