Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wr 367/17 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wr 367/17, po rozpoznaniu skargi J.K., zobowiązał Burmistrza [...] do rozpoznania wniosku J.K. z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej (pkt III) oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 30 sierpnia 2017 r. J.K. wystąpił do Burmistrza [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez podanie z imienia i nazwiska oraz zajmowanego stanowiska służbowego wszystkich funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w J. oraz podanie wysokości ich wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich jego składników.

W odpowiedzi na powyższe – pismem z dnia 8 września 2017 r. – Burmistrz [...] poinformował skarżącego, że przepis art. 24 h ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875) nakłada obowiązek składania pisemnych oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach (w tym również o wysokości dochodów osiąganych ze stosunku pracy w Urzędzie Miasta i Gminy) przez radnych, burmistrza, zastępcę burmistrza, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby, wydające decyzje administracyjne w imieniu burmistrza. Wszystkie te pisemne oświadczenia są dostępne w urzędowym publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej. Nadto organ wskazał, iż pozostali pracownicy zatrudnieni w urzędzie nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, jest informacją ad personam i nie może zostać udzielona.

W takich okolicznościach skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ze skargą na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie jego wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte uprzednio w piśmie kierowanym do skarżącego z dnia 8 września 2017 r.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że w sprawie należy ustalić czy żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest ona związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Stosownie do art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest to jedynie katalog przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji RP. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h u.d.i.p. ).

W ocenie WSA we Wrocławiu mając na względzie przywołane wyżej regulacje normatywne - należało jednoznacznie przyjąć, że żądane przez skarżącego w niniejszej sprawie informacje miały publiczny charakter, albowiem dotyczyły wydatkowania środków publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym. W tym kontekście wskazać trzeba, iż w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Z tej też przyczyny, dane odnoszące się do wysokości środków publicznych wydatkowanych przez organ administracji publicznej m.in. na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników, stanowią informację publiczną. Ponadto - odnosząc się do stanowiska organu - należy wskazać, iż w u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną, czy też mającej związek z pełnieniem takiej funkcji. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną przyjmuje się posiadanie przez nią określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną i mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne . Przy czym – co szczególnie istotne – orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje także każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych.

Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, w którym stwierdzono, że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa dostępu do informacji publicznej. Nie może więc budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więzami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu cytowanego przepisu jest nie tylko osoba działająca w sferze imperium, ale również osoba, które wywiera wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoba pełniąca takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów.

Mając na względzie powyższe WSA we Wrocławiu nie miał wątpliwości co do tego, że Burmistrz [...] pozostaje w bezczynności, odmawiając skarżącemu udzielenia informacji w zakresie oznaczonym jego wnioskiem z dnia 30 sierpnia 2017 r., w którym to skarżący żądał podania z imienia i nazwiska zatrudnionych w Urzędzie funkcjonariuszy publicznych oraz wysokości pobieranego przez nich wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto z wyszczególnieniem wszystkich jego składników od dnia 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. Wystosowane do skarżącego pismo z dnia 8 września 2017 r., w którym organ odsyła stronę do informacji zamieszczonych w oświadczeniach majątkowych udostępnionych w urzędowym publikatorze teleinformatycznym – BIP nie stanowi realizacji żądania. Nadto wobec przedstawionej szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną uchybieniem organu pozostaje przyjęcie, iż wobec innych pracowników Urzędu, którzy nie zostali objęci ustawowym obowiązkiem złożenia oświadczeń majątkowych skarżący nie jest uprawniony do żądania udzielenia mu w trybie u.d.i.p. informacji o zajmowanym stanowisku oraz pobieranym wynagrodzeniu z wyszczególnieniem jego składników. Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego.

Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, tym bardziej, że bezczynność organu wynikała z przyjętej przez organ wykładni przepisów u.d.i.p., a której to wykładni Sąd nie podzielił.

Oddalając z kolei wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd miał na względzie, iż instytucja przyznania żądanej przez skarżącego sumy pieniężnej ma rekompensować stronie negatywne skutki związane z bezczynnością i tym samym poza odnoszącą się do organów funkcją represyjną i prewencyjną - mieć też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc, ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką poniosła strona wskutek nieterminowego załatwienia sprawy. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że omawiana instytucja jest wzorowaną na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm.). W takiej sytuacji omawiana suma pieniężna powinna stanowić zadośćuczynienie za szkody o charakterze niematerialnym, czyli stres, frustrację strony wywołaną nierozpoznaniem sprawy lub rozpoznaniem jej w terminie, którego nie można określić mianem "rozsądny". Zdaniem Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie mogła spowodować negatywnych przeżyć po stronie skarżącego - psychicznych czy moralnych - związanych z urzeczywistnieniem przysługującego mu prawa do informacji. Nadto Sąd miał na względzie, że kompensacja nie może być traktowana jako bezpośrednia konsekwencja bezczynności, jak również fakt, iż organ odniósł się niezwłocznie do żądania skarżącego przedstawiając swoje stanowisko w sprawie.

W dniu 6 kwietnia 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Burmistrz [...] wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie w całości pkt I i pkt IV wyroku i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznanie Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnego we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I oraz pkt IV i o oddalenie skargi w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

• niewłaściwą wykładnię art. 5 i art. 6 u.d.i.p.;

• niewłaściwą wykładnię art. 33 ustawy o finansach publicznych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie prawidłowo udzielono skarżącemu pisemnej odpowiedzi z zachowaniem ustawowego terminu. Podkreślono, że art. 24 h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nakłada obowiązek składnia pisemnych oświadczeń majątkowych, a przez to także ujawniania informacji o uzyskiwanych dochodach (w tym również o wysokości dochodów osiąganych ze stosunku pracy w Urzędzie Miasta i Gminy) przez radnych, burmistrza, zastępcę burmistrza, sekretarza gminy, osoby zarządzające i członków organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu burmistrza. Wszystkie te pisemne oświadczenia są dostępne w urzędowym publikatorze teleinformatycznym Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem: http //www.um.[...].fin.pl/ w zakładce Władze. Natomiast pozostali pracownicy zatrudnieni w Urzędzie Miasta i Gminy nie mają obowiązku ujawniania swoich dochodów, a tym samym informacja o wysokości ich wynagrodzenia nie stanowi informacji publicznej, gdyż jest informacją ad personam. Niestety w zaskarżonym wyroku Sąd dokonał nieprawidłowej wykładni art. 5 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 33 ustawy o finansach publicznych, gdyż dokując wykładni powyższych przepisów przeoczył okoliczność, że ustawodawca w sposób szczególny uregulował kwestię jawności wynagrodzeń pracowników urzędu miasta i gminy. Tylko część pracowników samorządowych pełni funkcje publiczne, natomiast pozostali pełnią funkcje pomocnicze, dlatego też ustawodawca w sposób szczególny, w art. 24 h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określił sposób ujawniania ich stanowisk oraz wysokości zarobków. W przypadku pozostałych pracowników przysługuje im ochrona ich prywatności oraz ich danych osobowych, o ile oczywiście nie zrezygnowali z przysługującej im ochrony praw podmiotowych. W związku z tym, dokonując wykładni art. 33 ustawy o finansach publicznych nie można wywieść wniosku, że przepis ten pozbawia pracowników samorządowych ochrony ich praw podmiotowych w szczególności w zakresie ochrony ich danych osobowych, ponadto danych dotyczących wysokości ich zarobków, potrącanych im danin na rzecz Urzędu Skarbowego, ZUS itp.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.K. wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga jest całkowicie bezzasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że żądana przez skarżącego informacja o podaniu wysokości wynagrodzenia wraz z wyszczególnieniem jego składników za okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 lipca 2017 r. imiennie wymienionych funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w J. stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Powyższe odnosi się także do pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie nie ma w ogóle zastosowania art. 24h ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który statuuje jedynie obowiązek złożenia przez radnego, wójta, zastępcy wójta, sekretarza gminy, skarbnika gminy, kierownika jednostki organizacyjnej gminy, osoby zarządzającej i członka organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osobę wydającą decyzje administracyjne w imieniu wójta oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie majątkowe nie jest bowiem informacją o wynagrodzeniu osób wykonujących funkcje publiczne w jednostce samorządu terytorialnego.

Wskazać również należy, że podniesiony w sprawie art. 33 ustawy o finansach publicznych określający zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wskazuje jedynie, że wydatkowanie środków publicznych jest jawne, co potwierdza, że wynagrodzenie osób pełniących funkcje publicznie podlega ujawnieniu, a ponieważ ustawa o finansach publicznych nie określa w tym zakresie odrębnego trybu - właściwa procedura ujawnienia tego rodzaju danych odbywa się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie żądana informacja dotyczy wynagrodzenia funkcjonariuszy publicznych zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy J., a zatem obejmują one kategorię osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w u.d.i.p.

Stąd też w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznając, że żądanie określone wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. stanowi informację publiczną nie naruszył art. 5 i art. 6 u.d.i.p.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.