Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi R.W. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku skarżącego R.W. z dnia [...] r. w zakresie udostępnienia protokołów, na podstawie których ustalono wynik oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, iż Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie oddala skargę, IV. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącego R.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, R.W. zwrócił się do Marszałka Województwa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania:

1. Czy od dnia 1 stycznia 2017 r. I.S. wszczęła jakąkolwiek kolejną procedurę oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach użytkowanych przez Polski Związek Wędkarski Okręg za całokształt, której odpowiedzialny jest jej małżonek? W przypadku odpowiedzi twierdzącej wnioskodawca zwrócił się o przesłanie protokołu wraz z oceną;

2. Czy I.S., zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 103) została wyłączona z procedury sprawdzenia oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez Polski Związek Wędkarski Okręg? W przypadku odpowiedzi negatywnej wnioskodawca zwrócił się o podanie podstawy prawnej wydanej decyzji.

Organ pismem z dnia [...] maja 2017 r. przesłał na adres e-mail R.W. odpowiedź z udostępnionymi aktami spraw tj. pięcioma ocenami wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach użytkowanych przez PZW. Organ nie udostępnił natomiast protokołów z dokonanego sprawdzenia, powołując się na treść art. 6 ust 2d ustawy o rybactwie śródlądowym, zgodnie z którym udostępnieniu podlegają jedynie dokonane oceny. Organ wskazał, że protokoły te nie stanowią informacji publicznej, a ich udostępnienie stoi w sprzeczności z art. 6 ust. 2d ustawy o rybactwie śródlądowym. Ponadto organ poinformował, że I.S. nie została wyłączona z procedury sprawdzenia wypełniania obowiązku prowadzenia przez Polski Związek Wędkarski Okręg racjonalnej gospodarki rybackiej w ww. obwodach rybackich.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. R.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący wniósł o zobowiązanie Marszałka Województwa do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi R.W. wyjaśnił, że jego intencją była chęć poznania przyczyn i podstaw prawnych działań Marszałka Województwa, które wydają się być niezgodne z obowiązującym prawem, szczególnie na tle stanowiska wyrażonego w tej sprawie przez Departament Rybołówstwa Ministerstwa Żeglugi i Gospodarki Morskiej w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zdaniem skarżącego w sytuacji, gdy Marszałek Województwa toleruje działania niezgodne z obowiązującym prawem, szczególnie w sytuacji posiadania wyraźnego stanowiska w tej sprawie organu nadrzędnego, którym jest w tym przypadku Ministerstwo Żeglugi i Gospodarki Morskiej, to w sposób naturalny nasuwają się pytania o motywy i podstawy takiego działania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że z wykładni językowej art. 6 ust. 2 d ustawy o rybactwie śródlądowym wynika, iż udostępnieniu podlegają jedynie wyniki ocen, inne zaś dokumenty wytworzone w związku z przeprowadzoną oceną, nie podlegają udostępnieniu. Organ podkreślił, że odmawiając udostępnienia protokołów ze sprawdzenia nie dopuścił się bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, bowiem protokoły ten nie stanowią informacji publicznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieudzielenia informacji publicznej dotyczącej odpowiedzi na pytanie o podstawę prawną niewyłączenia inspektora rybackiego – I.S. z prowadzenia procedury sprawdzania i oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach użytkowanych przez Polski Związek Wędkarski Okręg, w sytuacji, gdy za zadania podlegające tej kontroli odpowiedzialny jest służbowo jej mąż M.S., organ wyjaśnił, że taka informacja nie stanowi informacji publicznej.

Zdaniem organu nie doszło w niniejszej sprawie do bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Marszałka Województwa w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej złożonego na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2016.1764 j.t.; dalej jako u.d.i.p.).

Niewątpliwie Marszałek Województwa jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zakres uprawnień oraz obowiązków w zakresie nadzoru nad gospodarką rybacką określa ustawa z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (j.t.Dz.U.2015.652, dalej u.r.ś.). Zgodnie z art. 6 ust. 2a tej ustawy Marszałek województwa odpowiada za dokonanie, co najmniej raz na 5 lat, oceny wypełniania przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, przy czym zakres i sposób postępowania przy dokonywaniu tej oceny określony został w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz.U.2013.103, dalej r.o.w.). Zgodnie z art. 6 ust. 2d u.r.ś. do udostępniania informacji o wynikach oceny, o której mowa w ust. 2a, stosuje się odpowiednio przepisy o dostępie do informacji publicznej.

Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, iż żądana przez skarżącego informacja dotycząca wyników oceny wypełnienia obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej oraz osoby będącej pracownikiem urzędu marszałkowskiego, która wykonywała czynności związane z dokonywaniem oceny – zgodnie z art. 6 ust. 2b u.r.ś. - z upoważnienia marszałka województwa i kwestia ewentualnego wyłączenia tej osoby stosownie do § 4 r.o.w., stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie u.d.i.p.

Nie było to kwestionowane przez organ, który jeszcze przed wniesieniem skargi, pismem z [...] maja 2017 r., udzielił skarżącemu informacji w zakresie wyników pięciu ocen wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach użytkowanych przez PZW, a także udzielił informacji, że I.S. nie została wyłączona z procedury sprawdzenia wypełniania obowiązku prowadzenia przez PZW racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodach rybackich.

Przedmiotem sporu było natomiast, po pierwsze, czy stanowi informację publiczną protokół z dokonanego sprawdzenia, o którym mowa w § 5 i nast. r.o.w., poprzedzający końcową ocenę wypełnienia obowiązku przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim oraz po drugie, czy informację publiczną stanowi podanie podstawy prawnej odmowy wyłączenia I.S. z procedury sprawdzenia oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej.

Co do pierwszej z tych kwestii, to organ nie udostępnił przedmiotowych protokołów powołując się na treść art. 6 ust. 2d u.ś.r., zgodnie z którym do udostępniania informacji o wynikach oceny, o której mowa w ust. 2a, stosuje się odpowiednio przepisy o dostępie do informacji publicznej. Dokonując wykładni tego przepisu organ wadliwe uznał, iż protokół z dokonanego sprawdzenia, o którym mowa w § 5 i nast. r.o.w., poprzedzający końcową ocenę wypełnienia obowiązku przez uprawnionego do rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej w obwodzie rybackim, nie stanowi informacji publicznej. Organ stwierdził bowiem, stosując wnioskowanie a contrario, iż skoro jedynie co do wyniku powyższej oceny u.r.ś. odsyła do u.d.i.p., to wspomniany protokół nie stanowi już informacji publicznej.

Zwrócić należy uwagę, iż wnioskowanie a contrario można zastosować, gdy przepis upoważniający do takiego rozumowania zawiera takie zwroty jak "tylko", "jedynie", "wyłącznie". Takich zwrotów brak jest w analizowanym art. 6 ust. 2d u.ś.r., ani też nie można w sposób jednoznaczny takiego funktora wyprowadzić z tego przepisu. Ponadto wnioskowanie a contrario uznawane jest w logice, jak rozumowanie wysoce zawodne (por. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowice 1986, t. 1, s. 211-212, W. Wolter, M. Lipczyńska, Elementy logiki, PWN 1980, s. 240) .

Należy też wskazać, że przyjęte przez organ rozumienie art. 6 ust. 2d u.d.i.p., z powołaniem się na racjonalnego ustawodawcę prowadzi do przeciwnej konstatacji, a mianowicie nieakceptowanej i nielogicznej sytuacji, iż informacją publiczną byłby sam wynik oceny, a już dokumentacja w postaci protokołu ze sprawdzenia, która zgodnie z § 9 ust. 1 r.o.w. stanowi podstawę do sporządzenia tej oceny, takiego waloru by nie miała. Uwzględniając wzajemne merytoryczne sprzężenie tych dwóch dokumentów nie sposób odmówić również protokołowi ze sprawdzenia waloru informacji publicznej w świetle wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.

Ponadto należy zauważyć, że ponieważ art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli, to w orzecznictwie przyjmuje się, że wszelkie materiały prowadzonej przez organy publiczne kontroli podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna (zob. wyroki NSA z 14 czerwca 2012 r., I OSK 638/12 i z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 817/14). Pogląd ten winien także znaleźć zastosowanie do wszelkich materiałów związanych z postępowaniem w sprawie dokonania oceny wypełniania rybactwa obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, w tym protokołów, o których mowa w § 5 i nast. r.o.w., mimo że w przepisach tych ustawodawca nie posługuje się pojęciem "kontrola" lecz "sprawdzenie".

Z powyższych względów, Sąd uznał, iż organ w piśmie z [...] maja 2017 r. wprawdzie udzielił skarżącemu informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący oczekiwania skarżącego wynikające z jego wniosku, albowiem nie udostępnił mu żądanych protokołów z dokonanego sprawdzenia, o których mowa w § 5 i nast. r.o.w., które to protokoły, w ocenie Sądu stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret drugi i ust. 2 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., stanowiły informację publiczną i powinny zostać udostępnione wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało zobowiązać Marszałka Województwa do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie udostępnienia protokołów, na podstawie których ustalono wynik oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej – i to w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, że podmiot ten dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że nie nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. W związku z tym nie było też uzasadnione wymierzenie organowi grzywny.

Co do drugiej spornej kwestii, a mianowicie podania podstawy prawnej odmowy wyłączenia I.S. z procedury sprawdzenia oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej przez Polski Związek Wędkarski Okręg, to w ocenie Sądu w tym zakresie żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, gdyż nie dotyczy dokumentów czy faktów, lecz stosowania obowiązującego prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1963/12). Wskazuje się też , że wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 8/11 i cytowane tam orzecznictwo).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organ zasadnie uznał, że informacje w zakresie podania podstawy prawnej odmowy wyłączenia I.S. z procedury sprawdzenia oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy, o czym poinformował skarżącego w piśmie z [...] maja 2017 r.

W tym zakresie zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.

Wobec uwzględnienia skargi w przeważającej części, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w postaci opłaty w wysokości 100 zł.