Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektor Izby Celnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Pismem z 18 lutego 2026 r. K. J. (dalej jako: skarżący) wniósł do sądu administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Dyrektor Izby Celnej (dalej jako: organ lub Naczelnik UCS) w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z 27 stycznia 2026 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezałatwienie wniosku w ustawowym trybie, niewydanie decyzji administracyjnej w sytuacji faktycznej odmowy udostępnienia informacji oraz nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji o działalności organu władzy publicznej. Ponadto skarżący zarzucił błędne przyjęcie, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, mimo że dotyczą zasad funkcjonowania organu, trybu rozpoznawania środków zaskarżenia oraz organizacyjnych gwarancji niezależności komórek rozpoznających odwołania.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: (1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania;

(2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej albo wydanie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; (3) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (4) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik UCS wniósł o jej oddalenie, wywodząc w uzasadnieniu, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 2001 r., gdyż stanowią dokumenty o charakterze wewnętrznym. Właściwą formą odpowiedzi na tak sformułowane żądanie było zawiadomienie skarżącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu ustawy, co organ uczynił pismem z 3 lutego 2026 r. Ponadto Naczelnik UCS podniósł, że skarżący złożył do organu w tym samym dniu

5 wniosków o udostępnienie informacji publicznej, co miało na celu rozmycie zakresu żądania, dotyczącego w istocie udostępnienia bliżej nieskonkretyzowanego zbioru dokumentów.

W piśmie procesowym z 19 marca 2026 r. skarżący podtrzymał zarzuty

i wnioski skargi, kwestionując stanowisko organu, że żądanie dotyczyło informacji mających charakter dokumentów wewnętrznych, W ocenie skarżącego, są to informacje odnoszące się bezpośrednio do sposobu wykonywania zadań publicznych, a tym samym mieszczą się w zakresie art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Naczelnik UCS nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 stycznia 2026 r.

Jak wynika z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz przekazanych przez organ akt administracyjnych, w dniu 27 stycznia 2026 r. skarżący złożył do organu pięć wniosków o udostępnienie informacji publicznych. W odniesieniu do dwóch wniosków Naczelnik UCS udostępnił skarżącemu żądane dokumenty (w odniesieniu do jednego z żądań uznano, że odnosi się do informacji przetworzonej i wezwano skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej). Spór między skarżącym a organem dotyczy pozostałych trzech wniosków, które organ zakwalifikował jako zawierające żądania udostępnienia dokumentów wewnętrznych, a zatem nie mających charakter informacji publicznej. O kwalifikacji tych żądań poinformowano skarżącego pismami z 3 lutego 2026 r. Skarżący, kwestionując stanowisko organu, wniósł trzy skargi do sądu administracyjnego, zarejestrowane pod sygn. II SAB/Lu 44/26, 45/26 i 46/26.

Rozpoznawana sprawa dotyczy wniosku, zawierającego żądanie udostępnienia kopii/skanów dokumentów dotyczących środków zaskarżenia

i "odwołań wewnętrznych" obowiązujących w latach 2017-2023 w postaci:

(a) "procedur lub regulaminów określających sposób rozpoznawania odwołań lub środków zaskarżenia, w sytuacji, gdy organem pierwszej i kolejnej instancji jest ten sam urząd" (b) "dokumentów regulujących zasady niezależności decyzyjnej komórek rozpoznających środki zaskarżenia oraz wobec komórek prowadzących postępowania w pierwszej instancji".

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że uwzględnienie skargi na bezczynność w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Bezspornie Naczelnik UCS jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jako organ władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest natomiast kwalifikacja prawna dokumentów objętych wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2026 r. Organ stoi na stanowisku, że żądane informacje odnoszą się do dokumentów wewnętrznych, a zatem nie stanowią informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego w ustawowym terminie udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Skarżący konsekwentnie kwestionuje kwalifikację prawną przyjętą przez organ, wywodząc, że jego żądanie dotyczy informacji odnoszących się do sposobu wykonywania zadań publicznych przez organ, a tym samym mieszczących się w pojęciu informacji publicznej, co wynika z art. 1 ust. 1 (każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy) oraz art. 6 ust. 1

pkt 3 u.d.i.p. (udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1).

Pojęcie dokumentu wewnętrznego doczekało się bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych. Fundamentem tej koncepcji orzeczniczej był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. (P 25/12; OTK ZU z 2012 r., nr 8, poz. 122), w którym Trybunał, wychodząc z założenia konieczności zapewnienia obywatelom szerokiego zakresu uprawnień do dostępu do informacji publicznej, jednocześnie zastrzegł, że "[z] tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W oparciu o stanowisko Trybunału, sądy administracyjne wywodzą, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem na przykład: wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (zob. przykładowo wyrok NSA z 25 marca 2014 r.;

I OSK 2320/13); korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. przykładowo wyroki NSA

z 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r.; I OSK 2320/13; z 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; z 18 września 2014 r.; I OSK 3073/13; z 15 lipca 2021 r.,

III OSK 3335/21).

W orzecznictwie podkreśla się, że dokumentem wewnętrznym jest dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę lecz nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy. Nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Sądy podkreślają przy tym, że o ile ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, to jednak nie przyznaje uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Nie wszystkie bowiem działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 listopada 2025 r., III OSK 905/25 oraz powoływane tam dalsze orzecznictwo; zob. także wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; z 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12; z 24 listopada 2021 r., III OSK 4207/21).

Istotą argumentacji, w oparciu o którą powstała koncepcja dokumentu wewnętrznego, jest poszukiwanie równowagi pomiędzy transparentnością działania organów władzy (administracji) publicznej (i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne) oraz koniecznym ograniczeniem tej transparentności, poprzez wykluczenie dostępu do takich materiałów, którym – choć są tworzone lub znajdują się z zasobach organów administracji publicznej, nie można przypisać charakteru informacji publicznej (definiowanej szeroko – jako dotyczącej spraw publicznych – art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), z uwagi na konieczność zabezpieczenia pewnego koniecznego marginesu swobody organów na takich etapach realizacji zadań publicznych, które dopiero służą przygotowaniu dokumentów (w tym rozstrzygnięć władczych) skierowanych do podmiotów zewnętrznych, względnie wywołujących dla tych podmiotów jakieś konsekwencje prawne.

Na bazie ukształtowanych już poglądów orzecznictwa, można wskazać, że kategoria dokumentów wewnętrznych, mająca płynne, nieostre granice (wymagające jednoznacznej kwalifikacji w każdym konkretnym przypadku – każdego wniosku o udostępnienie informacji), obejmuje w istocie dwie grupy materiałów. Pierwsza to różnego rodzaju materiały pomocnicze, robocze, pisma przygotowawcze, opinie (w szczególności wewnętrzne), projekty przyszłych rozstrzygnięć itp. Druga grupa to dokumenty określające system przepływu informacji pomiędzy poszczególnymi komórkami w strukturze organizacyjnej urzędu.

W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, dokumenty, których udostępnienia żądał skarżący w swoim wniosku z 27 stycznia 2026 r. należy zaliczyć do drugiej z powyższych grup. Dokumenty regulujące procedury (regulaminy) określające sposób rozpoznawania odwołań (innych środków zaskarżenia), w sytuacji, gdy organem pierwszej i kolejnej instancji jest ten sam urząd oraz dokumenty określające zasady niezależności decyzyjnej, mieszczą się w pełni w kategorii dokumentów wewnętrznych, określających jedynie wewnętrzny przepływ dokumentów i informacji pomiędzy komórkami w strukturze organizacyjnej urzędu oraz zawierających wewnętrzne wytyczne i wskazania w tym zakresie. Nie istnieje żadna podstawa prawna w przepisach prawa powszechnie obowiązującego do wydawania tego rodzaju dokumentów, w szczególności nie wynika ona z przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U.

z 2025 r., poz. 1151, ze zm.), ani z aktów wykonawczych do tej ustawy. Są to klasyczne akty kierownictwa wewnętrznego, które nie stanowią w żadnym stopniu podstawy wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć czy innych aktów wobec podmiotów spoza struktury ustrojowej urzędu. Dokumenty tego rodzaju nie mieszczą się zatem w kategorii sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ich udostępnienie nie jest konieczne dla zapewnienia jawności życia publicznego, w żaden sposób nie kształtują relacji prawnych organu z podmiotami zewnętrznymi, ich adresatami są wyłącznie wewnętrzne komórki w strukturze organizacyjnej urzędu, mają na celu wyłącznie sprawne administrowanie – sprawną wymianę dokumentów

i informacji w strukturze wewnętrznej urzędu. Z tych względów nie mieszczą się w kategorii pojęciowej informacji o zasadach funkcjonowania podmiotów władzy publicznej lub realizujących zadnia publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.), w tym w kategorii informacji o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d). To pojęcie obejmuje tego rodzaju informacje, które odnoszą się do relacji zewnętrznej organu, z podmiotem administrowanym. Nie dotyczy tego rodzaju dokumentów, jakie były objęte wnioskiem skarżącego z 27 stycznia 2026 r. – z uwagi na brak powyższego "odniesienia zewnętrznego", skierowanie (ze względu na adresata i funkcje), wyłącznie "do wewnątrz", do poszczególnych komórek w strukturze organizacyjnej urzędu i do pracowników tych jednostek.

Skoro żądanie skarżącego obejmowało dokumenty nie stanowiące informacji publicznej, lecz mające charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych, właściwą formą reakcji organu na wniosek skarżącego było pismo informujące o takiej kwalifikacji przedmiotu żądania oraz o braku podstaw do udostępnienia informacji w trybie uregulowanym przepisami ustawy z 2001 r. Odpowiedź organu, zawarta w piśmie z 3 lutego 2026 r. była zatem prawidłowa.

Konkluzją powyższej argumentacji jest stwierdzenie, że Naczelnik UCS nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 stycznia 2026 r., co prowadziło do oddalenia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.