Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki SO (del.) Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 r. nr [...] z dnia 17 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium szkolnego skargi oddala.

Prokurator Rejonowy wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 r, numer [...] uchylającą w całości decyzję wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2011 r Nr. [...], orzekającej o odmowie przyznania stypendium szkolnego w roku szkolnym 2011/2012 dla K. G. oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 r numer [...], uchylającą w całości decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2011 r, nr. [...] orzekającej o odmowie przyznania dla E. G. stypendium szkolnego za rok szkolny 2011/2012 i przekazującą w obu przypadkach sprawę do ponownego rozpatrzenia

Decyzjom tym Prokurator zarzucił naruszenie art 8 ust 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r o pomocy społecznej l Dz. U z 2009 r., Nr. 175, poz. 1362 z późn. zm l - poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu, uznając, iż jednorazowa pomoc finansowa stanowi dochód utracony w myśl rozumienia treści przepisu art. 8 ust 2 cytowanej ustawy, co skutkuje koniecznością pominięcia incydentalnego dochodu w ustaleniu dochodu wnioskodawcy. W konkluzji skarg wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło następujący stan faktyczny sprawy. W dniu 16 września 2011 r., M. G. złożyła wniosek o przyznanie stypendium szkolnego dla swojej córki K. G. i syna E. G., uczniów szkoły podstawowej. W trakcie przeprowadzonego postępowania, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ustalił, iż na dochód rodzinny w sierpniu 2011 roku składały się następujące przychody: zasiłki rodzinne w łącznej wysokości 182,00 złotych / dowód : decyzja z dnia [...] 2010 r numer [...] /, dochód z tytułu umowy zlecenia w wysokości 218, 57 złotych / dowód - zaświadczenie o wysokości dochodu z dnia 15 września 2011 r /, dochód z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 813, 65 złotych / dowód - zaświadczenie o numerze [...] wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego /, jednorazowa pomoc finansowa od teściowej w wysokości 200 złotych / dowód - oświadczenie M. G. złożone w dniu 7 października 2011 r., i 20 października 2011 r., /. Tak ustalony dochód czteroosobowej rodziny wynosił 1414.22 złotych. Zatem, dochód na jednego członka rodziny wynosił w miesiącu sierpniu 2011r.. 353, 55 złotych.

Zgodnie z art. 90 d ust. 7 ustawy o systemie oświaty, miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, to jest kwota 351, 00 złotych. Ponadto, miesięczna wysokość dochodu, jest ustalona na zasadach określonych w art. 8 ust 1- 13 ustawy o pomocy społecznej, z tym, że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90 c ust 2 i 3 ustawy o systemie oświaty. Odnosząc się do przedstawionego stanu prawnego, jednym z warunków, które muszą zostać spełnione, aby otrzymać świadczenie w formie stypendium szkolnego, jest spełnienie przez rodzinę kryterium dochodowego. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, niewypełnienie jednej z przesłanek ustanowionych przepisami prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy, w tym przekroczenia kryterium dochodowego, obliguje organ administracji do wydania decyzji odmawiającej przyznania stypendium szkolnego. Oznacza to, że miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia nie może być większa niż kwota, o której mowa w ustawie o pomocy społecznej. Nawet minimalne przekroczenie tej kwoty niweczy starania o przyznanie przedmiotowego świadczenia.

Kierując się wskazanymi przesłankami, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, ustalając, iż dochód na członka rodziny nieznacznie przekroczył ustalone kryterium w dniu [...] 2011 r decyzjami nr. [...] i [...] odmówił przyznania stypendium szkolnego dla K. G. i E. G.

M. G. złożyła odwołanie od przedmiotowych decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium decyzjami z dnia [...] 2011 r., uchyliło obje decyzje organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu obu decyzji, Kolegium stwierdziło, iż organ l instancji ustalając dochód strony wziął pod uwagę tylko część przepisu art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, iż dochód stanowi sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku.

Zdaniem Kolegium, naruszeniem prawa było nieuwzględnienie przez organ l instancji dalszej części przepisu, który stanowi (...) lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony (...). Jak wynika z akt sprawy, w miesiącu sierpniu 2011 r wnioskodawczyni otrzymała od teściowej na dzieci kwotę 200 zł, która stanowiła jedynie jednorazową pomoc. Zatem M. G. w miesiącu wrześniu 2011 r., utraciła dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją ustalenia, że w niniejszej sprawie nastąpiła utrata dochodu jest konieczność ustalenia dochodu w oparciu o dochód osiągnięty w miesiącu złożenia wniosku, a nie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. W niniejszym przypadku należy, bowiem wziąć pod uwagę dochód z miesiąca złożenia wniosku tj. września 2011 roku.

W ocenie Prokuratora skarżącego, ustalenia organu II instancji w przedmiocie przyjęcia definicji dochodu utraconego są nieuprawnione i stanowią rażące naruszenie prawa materialnego, bowiem organ l instancji ustalając elementy dochodu rodziny wnioskodawcy - uznał dobrowolną pomoc od babci dla dzieci, jako dochód jednorazowy i incydentalny, ale jednak składnik dochodu. Zdaniem Prokuratora przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której organ l instancji byłby zmuszony każdorazowo pomijać dochody, w kwocie niższej niż pięciokrotność kryteriów dochodowych osoby/rodziny, a które pojawiałby się sporadycznie bądź jednorazowo. Prokurator przedstawił następujące stanowisko. W kontekście braku definicji ustawowej pojęcia dochodu utraconego, konieczne jest ustalenie, czy świadczenie o charakterze jednorazowym może być uznane za dochód utracony. Niewątpliwie koniecznym w niniejszym przypadku jest posłużenie się zasadami obowiązującej wykładni. Na gruncie decyzji SKO - dochodem utraconym jest / bez względu na jego charakter / każdy dochód, który nie jest kontynuowany w kolejnych miesiącach.

W opinii skarżącego taka wykładnia jest niedopuszczalna na gruncie obowiązujących reguł wykładni. W sytuacji, gdy brak jest definicji ustawowej należy stosować zasady wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Rozpoczynając od wykładni językowej należy zauważyć, że istnieją dwie płaszczyzny rozumowania pojęcia utraty dochodu :

- w płaszczyźnie najwęższej - z utratą dochodu będziemy mieli do czynienia tylko w przypadku całkowitej utraty dochodu, / bo jeśli pozostały jakieś elementy dochodu, to utrata dochodu nie nastąpiła -nastąpiła tylko utrata części dochodu,

- w płaszczyźnie najszerszej - z utratą dochodu będziemy mieli do czynienia w każdej sytuacji pomniejszenia dochodu / każde pomniejszenie dochodu to w jakimś stopniu jego utrata, a ustawodawca nie precyzuje, jaki jest minimalny stopień utraty /.

Kontynuując kwestię wykładni językowej i logicznej należy zadać pytanie: czy można w następnym miesiącu utracić dochód, który był dochodem jednorazowym, incydentalnym, występującym tylko w danym miesiącu?

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego - incydentalny oznacza "uboczny, nawiasowy, przypadkowy, okolicznościowy "Takie pojęcie automatycznie wyklucza cechę regularności, powtarzalności. Stąd też, nie ma podstaw, aby przewidywać, że dochód się powtórzy w kolejnym miesiącu. Należy uznać, że utrata dochodu dotyczy tylko takich sytuacji, gdy z charakteru dochodu możemy przewidywać, że się powtórzy, a z okoliczności wynika, że tak się stanie.

Pomimo braku ustawowej definicji utraty dochodu, na gruncie doktryny i orzecznictwa nie budzi wątpliwości taka wykładnia tego przepisu, która pozwala przez utratę dochodu rozumieć utratę nie tylko całego dochodu, ale również jednego z jego źródeł. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r., l OSK 45/10, jeżeli strona utraciła prawo do świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności, przyznanego na pewien okres / nie jednorazowo /, należy uznać, iż miała miejsce utrata dochodu i ustalić dochód z miesiąca złożenia wniosku.

Jedną z możliwości pomagających doprecyzować pojęcie utraty dochodu jest możliwość posiłkowania się definicją pojęcia "źródeł dochodu ". Próbując ją wykorzystać można sięgnąć do aktów prawnych normujących podobne kwestie, l tak w art. 3 pkt. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 świadczeniach rodzinnych / Dz. U z 2006 r nr. 139, poz. 992 z późn. zm l - odnajdujemy ustawową definicję dochodu utraconego:" ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a. uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b. utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło,

d., utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

e. / wykreślony /

f. wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej,

g./wykreślony/

Ustawodawca przyjął w powołanym powyżej akcie prawnym bardzo ograniczoną definicję dochodu utraconego, ograniczając ją właśnie do sytuacji utraty źródeł dochodu i to wyłącznie niektórych źródeł, a dodatkowo są to źródła dające dochód o charakterze powtarzalnym / stałym lub okresowym /. Trudno przyjąć, że to rozwiązanie może być wprost stosowane w ramach ustawy o pomocy społecznej, natomiast niewątpliwie, przy braku jasnych dyrektyw wynikających z wykładni językowej, można je uwzględnić pomocniczo przy dokonywaniu wykładni.

Wydaje się natomiast, iż kluczowe dla wyników wykładni będzie rozstrzygnięcie oparte na dyrektywach wykładni celowościowej. Punktem wyjścia dla dalszych rozważań będzie uwzględnienie celu regulacji. W tym przypadku cel wprowadzenia do ustawy pojęcia dochodu utraconego i związanych z tym konsekwencjami. Pojęcie dochodu utraconego jest oczywiście częścią szerszego obszaru ustawy o pomocy społecznej, a związane jest z pojęciem ustalenia dochodu. Należy podnieść, że rozwiązanie prawne dotyczące dochodu przyjęte w ustawie o pomocy społecznej pozwala na postawienie tezy, że dochód ma jak w największym stopniu oddawać rzeczywistą możliwość dysponowania środkami pieniężnymi, a więc w jak największym stopniu oddawać możliwość zaspokajania podstawowych potrzeb rodziny. Służy temu m. in zasada uwzględniania w dochodzie wszystkich przychodów bez względu na tytuł i źródło uzyskania, z bardzo ograniczonym katalogiem wyjątków od tej reguły. Taki pogląd znajduje też odzwierciedlenie w orzecznictwie. Jak wykazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r / syg akt l OSK 1449/06, Lex 344897 l " Jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokość tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu ". Rozwiązanie prawne dotyczące dochodu jest tak skonstruowane, aby uwzględniana była jak najbardziej aktualna sytuacja dochodowa. Można też zauważyć, że celem jest tu badanie dochodu, którym osoba może realnie, / bo aktualnie / gospodarować. Konkretnymi rozwiązaniami, z których można wywieść powyższe twierdzenia jest zasada, że przy ustalaniu dochodu uwzględnia się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której pojawia się pojęcie dochodu utraconego. Ustawodawca uznał, że zasadą jest sytuacja, w której dla oceny możliwości zaspokajania potrzeb są ustalane dochody z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Bezspornym jest też intencja ustawodawcy, że pod uwagę winny być brane wszystkie rozporządzalne dochody, l dopiero w tym kontekście możliwe jest poszukiwanie celu wprowadzenia omawianej regulacji o utracie dochodu.

Ustawa przyjmuje, że w pewnej grupie sytuacji / wyjątków od reguły / badanie dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku nie będzie właściwe dla prawidłowej oceny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb. Należy uznać, że dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy ustalenie dochodu z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku wprowadzałby w błąd w ocenie możliwości zaspokajania potrzeb. Taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce w przypadku, w którym osoba / rodzina posiadała dochód, który miał charakter regularnego, powtarzalnego dochodu, a dochód ten otrzymała w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku - ostatni raz. W takim przypadku mamy do czynienia z utratą źródła dochodu. Ustalenie w tej sytuacji dochodu z miesiąca złożenia wniosku uwzględnia już nową zmienioną sytuację, zdecydowanie pogorszoną w stosunku do poprzednich miesięcy.

Odmienię wygląda sytuacja, gdy osoba / rodzina uzyskuje dochód nie mający charakteru regularnego, powtarzalnego tylko dochód o charakterze incydentalnym. Wątpliwości nie budzi fakt, że ustawodawca uznał dochód jednorazowy za jeden z tych, które bierze się pod uwagę przy ustalenia dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Natomiast uznanie, że dochody o charakterze incydentalnym miał ustawodawca na myśli mówiąc o dochodzie utraconym budzi, jak już wyżej wskazano, poważne wątpliwości natury językowo - logicznej. Dochód jednorazowy również nie został zdefiniowany w ustawie, jednakże wiadomo, że chodzi tu o dochody, których źródło nie przewiduje regularnego, okresowego / np. comiesięcznego / powtarzania. Przyjęcie rozwiązania, iż w przypadku uzyskania dochodów jednorazowych, poniżej wysokości ustalonej w art. 8 ust 11, gdy nie pojawia się on w kolejnym miesiącu, mamy zawsze do czynienia z dochodem utraconym l co za tym idzie, należy ustalać dochód z miesiąca złożenia wniosku / oznacza w konsekwencji przyjęcie rozwiązania, że dochody jednorazowe nie są uwzględniane w ustalonym dochodzie. Tak zasada jest ewidentnie sprzeczna z ustalonym przez ustawodawcę celem, że ustalenie dochodu winno jak w największym stopniu ocenić rzeczywiste możliwości osoby / rodziny / ubiegającej się o pomoc w zaspokojeniu swoich podstawowych potrzeb. W tej sytuacji jedyna i możliwa wykładnia pojęcia dochodu utraconego to taka, w której dochód utracony będzie miał miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy ktoś posiadał źródło dochodu o charakterze regularnym, a następnie je utracił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargi wniosło o oddalenie skarg. Podniosło, że w kwestionowanych decyzjach Kolegium szczegółowo uzasadniło swoje stanowisko i podtrzymuje je w całej rozciągłości. Zwróciło uwagę na okoliczność, iż rozpoznając przedmiotowe sprawy organ l instancji ustalając dochód Strony wziął pod uwagę tylko część przepisu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przyjmując, iż dochód stanowi "sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku". Tymczasem w dalszej części przepis ów stanowi "lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony (...)". Jak wynika z akt sprawy, w miesiącu sierpniu 2011 r. Wnioskodawczyni otrzymała od babci dzieci kwotę 200 zł, która stanowiła jedynie jednorazową pomoc. A zatem w rozpatrywanej sprawie, M. G. w miesiącu wrześniu 2011 r. utraciła dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją ustalenia, że w niniejszej sprawie nastąpiła utrata dochodu jest konieczność ustalenia dochodu w oparciu o dochód osiągnięty w miesiącu złożenia wniosku, a nie w miesiącu poprzedzającym łożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Jak stanowi, bowiem art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje

Na wstępie należy zaznaczyć, iż nie w każdym przypadku, gdy Sąd uznaje za słuszny zarzut skarżącego, możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Stosownie, bowiem do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z poźn. zm.; zwanej "p.p.s.a."), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) wskazanego pkt 1) - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) (wskazanego pkt 1), - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c) wskazanego pkt 1).

Wynika z powyższego, iż dla uchylenia decyzji nie wystarczy samo stwierdzenie naruszenia prawa. Konieczne jest ponadto stwierdzenie, iż to naruszenie albo miało wpływ na wynik sprawy (o ile nastąpiło w sferze prawa materialnego), albo mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku | naruszenia przepisów postępowania), bądź też dawałoby podstawę do wznowienia postępowania j administracyjnego. Także tylko w szczególnych przypadkach, określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach możliwe jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Ze skarg prokuratora wynika, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jednorazowa darowizna babci w wysokości 200 zł na rzecz dwójki małoletnich wnuków jest w świetle art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej dochodem utraconym, co powoduje konieczność ustalenia dochodu rodziny starającej się o pomoc społeczną z miesiąca złożenia wniosku, a nie jak z zasady, z miesiąca poprzedzającego, a więc, nie z miesiąca, w którym rodzina tą darowiznę otrzymała. Prokurator twierdzi, że jest to stanowisko błędne. W ocenie Sądu ani organ, ani prokurator prawidłowo nie zinterpretowali, a wręcz pominęli w swoich rozważaniach treść przepisu art. 8 ust 12. Przepis brzmi "W przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód." W ustępie tym jest mowa o dochodzie jednorazowym należnym. Ustawodawca nie bez przyczyny użył pojęcia "należny dochód". Jednorazowy dochód należnego za dany okres, to zdaniem Sądu dochód mający swoją podstawę w umowie, decyzji, wyroku itp. Należny dochód, a więc dochód egzekwowalny. W tym rozumieniu przepisu, darowizna babci dla wnuków nie jest dochodem jednorazowym należnym, wliczanym do dochodu rodzin. Jest to prezent, drobna darowizna. Nie jest dochodem rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Stwierdzenie przez Sąd, naruszenia tego przepisu prawa przez organy, odnośnie ustalania dochodu rodziny w sierpniu 2011r., a więc wliczenie do dochodu rodziny kwoty 200 zł kieszonkowego od babci dla wnuków w związku z rozpoczynającym się rokiem szkolnym, nie miało wpływu na wynik sprawy, ze względu na treść zapadłych orzeczeń. Po uchyleniu przez Samorządowe kolegium Odwoławcze obu decyzji organ I instancji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] 2012r. przyznał stypendia szkolne dla K. G. i E. G. na rok szkolny 2011/2012.

Na marginesie należy uznać za słuszne stanowisko prokuratora odnośnie rozumienia dochodu utraconego, co jednak nie miało znaczenia z uwagi na przedstawione wyżej stanowisko Sądu odnośnie interpretacji pojęcia jednorazowego dochodu należnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sad Administracyjny Krakowie orzekł jak w sentencjach wyroków. Podstawą orzeczeń jest art. 151 p.p.s.a.