Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. i R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Po 503/17 w sprawie ze skarg M. J. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. II SA/Po 503/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skarg M. J. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] lutego 2017 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i umorzenia postępowania odwoławczego: I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] listopada 2015 r. Nr [...], II. zasądził od SKO w [...] na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W skardze kasacyjnej M. S. i R. S. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez r. pr. M. G. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania i błędnie odmówiły udziału w postępowaniu w charakterze strony właścicielom działek [...] oraz [...], w sytuacji gdy postępowania organów w przedmiotowej materii było zgodne z art. 28 k.p.a., ponieważ ww. osoby nie powinny mieć statusu strony, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do wydania wyroku kasatoryjnego;

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez uznanie, że organy obu instancji nie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, w sytuacji gdy ich postępowanie w tym zakresie nie naruszyło przepisów k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik postępowania i skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku;

3. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że "Burmistrz Miasta [...]." w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy czynności organu I instancji były zgodne z przywołanym na wstępie tej podstawy kasacyjnej przepisem.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzuty, wniesiono:

1. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r. (sygn. II SA/Po 503/17) i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skarg M. J. i K. K.;

2. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie od M. J. i K. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu wg norm przepisanych.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy w niniejszym postępowaniu i wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że krąg stron postępowania zarówno przez Burmistrza Miasta [...]. oraz SKO w [...] został ustalony prawidłowo, a zatem w zgodzie z art. 28 k.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie kwestia ta nie jest uregulowana przez przepis szczególny. Według skarżących kasacyjnie, w postępowaniu w sprawie wydania przez organ I instancji warunków zabudowy osoby, które nie zostały uznane przez Burmistrza Miasta [...] za strony tego postępowania nie wykazały, że wydanie decyzji administracyjnej może mieć wpływ na ich sytuację prawną w zakresie prawa materialnego. Samego faktu, że zwiększony ruch samochodów (co wcale nie zostało przez nie dowiedzione) może wpływać na korzystanie z ich nieruchomości, nie można zakwalifikować jako interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny, a ten ostatni nie jest podstawą do uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego. Tym samym ograny obu instancji wypełniły w tej materii swój obowiązek wynikający z k.p.a., bowiem zbadały czy osoby żądające statusu strony ten interes prawny wykazały, a z uwagi, że nie został on wykazany podjęły stosowne decyzje procesowe w tym zakresie. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie sposób się zgodzić ze stwierdzeniem WSA w Poznaniu, że samo to, iż nieruchomość K. K. jest zlokalizowana naprzeciwko terenu objętego planowaną inwestycją będzie implikowało dla tej osoby znaczne uciążliwości. W skardze kasacyjnej podkreślono należy, że Sąd I instancji, a quo powyższą konstatację oparł jedynie na subiektywnych odczuciach ww. osoby, a nie obiektywnej ocenie sytuacji. Fakt, że nieruchomość jest zlokalizowana vis a vis terenu pod inwestycję nie przesądza, że właściciel/użytkownik takiej nieruchomości "z automatu" uzyskuje status strony postępowania o wydanie warunków zabudowy.

W ocenie skarżących kasacyjnie, krąg stron postępowania przed organami orzekającymi, zarówno w I jak i II instancji był prawidłowo ustalony na podstawie art. 28 k.p.a. Niesłusznie zatem WSA w Poznaniu doszukał się tutaj naruszenia tego przepisu, co miało wpływ na wynik postępowania i było jedną z przyczyny wydania orzeczenia uchylającego decyzje obu organów.

Według skarżących kasacyjnie, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo na podstawie obowiązujących przepisów. Tym samym nie można, jak to czyni WSA w Poznaniu zarzucać organom, że naruszyły przepisy postępowania w zakresie ich obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem organy powinność tą w zupełności wypełniły, a emanacją tego jest m. in. określenie w sposób właściwy obszaru analizowanego. Przyjęcie założenia Sądu I instancji, że "nie znaczy to jednak jeszcze, że poszczególne odległości wokół działki objęte wnioskiem powinny rozciągać się równomiernie i koncentrycznie wokół granic terenu inwestycyjnego", pozwalałoby na swobodne manipulowanie granicami tego obszaru, co skutkowałoby brakiem obiektywizmu przy wydawania warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w [...] wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej. Według SKO w [...], zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie w zakresie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skarg M. J. i K. K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały błędnie sformułowane. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega nie tylko na przytoczeniu treści art. 174 p.p.s.a., ale także na wskazaniu konkretnych przepisów, które zostały naruszone, przypisaniu ich do właściwej podstawy kasacyjnej i wskazaniu formy naruszenia (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub wpływu na wynik sprawy (w przypadku uchybienia przepisom procedury). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania, czy formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Prawidłowo formułując zarzuty, skarżący kasacyjnie powinni jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opierają zarzuty, tj. czy podnoszą naruszenie przepisów prawa materialnego, czy postępowania. Jeżeli zarzuty są postawione w oparciu o pierwszą podstawę kasacyjną, należało również precyzyjnie określić, czy naruszenie nastąpiło poprzez błędną wykładnię przepisu czy jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem skarżących kasacyjnie, prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w obowiązującej normie prawnej. Skarżący kasacyjnie zobowiązani byli więc do wskazania, dlaczego przyjęty przez Sąd I instancji przepis nie "przystaje" do przepisu, stanowiącego podstawę orzekania. Opierając zarzuty na drugiej podstawie kasacyjnej, skarżący kasacyjnie zobowiązani byli nie tylko wykazać, na czym polegało to naruszenie, lecz również jaki mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. wskazać należy, że Sąd I instancji miał podstawy, aby uznać, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego.

O naruszeniu przez organ norm zawartych w przepisach art. 7, art. 77 k.p.a., można mówić w szczególności wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustala on faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu przedstawionego w pkt 1 skargi kasacyjnej wskazać należy, że art. 28 k.p.a. jest przepisem prawa materialnego, a nie przepisem postępowania. Autor skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 2 k.p.a., błędnie powiązał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z treścią art. 28 k.p.a. Naruszenie tego przepisu można wywieść tylko łącznie z regulacją w ustawach materialnoprawnych. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony.

Zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji słusznie wskazał, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy mogą być, oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, także i właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od okoliczności występujących w konkretnej sprawie, tj.: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie.

Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że organy obu instancji z naruszeniem art. 28 k.p.a. odmówiły przymiotu strony postępowania K. K. – właścicielowi działki nr [...]. Sąd I instancji wskazał, że nieruchomość wyżej wymienionej osoby zlokalizowana jest przy tej samej drodze publicznej, co teren objęty inwestycją (działki nr [...]), vis a vis tego terenu. Odgradza je jedynie wymieniona droga – ul. [...] M.. Przy czym przedmiotowa inwestycja stanowi rozbudowę budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o kolejne 350 m², a więc rozbudowę znacznych rozmiarów. K. K. przy piśmie z 4 sierpnia 2015 r., a także w kolejnych pismach (w tym w odwołaniu, czy skardze) dowiódł w prawidłowej ocenie Sądu I instancji, że inwestycja ta może oddziaływać na jego nieruchomość. Wyjaśnił, że obsługa komunikacyjna terenu działek inwestora odbywa się ul. [...] M.. Wskazał, że dodatkowa powierzchnia pod prowadzoną przez inwestora działalność gospodarczą spowoduje zwiększenie natężenia ruchu pojazdów dostawczych, ciężarowych i osobowych, hałasu i zanieczyszczeń. Wyjaśnił, że ów teren, poza terenem należącym do inwestora, to osiedle domów jednorodzinnych. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że powyższe wyjaśnienia, a także okoliczność, że już na etapie prowadzenia niniejszego postępowania skarżący poprzez przedłożenie dokumentacji fotograficznej wykazał uciążliwości związane z prowadzeniem na przedmiotowym terenie przez R. S. działalności gospodarczej (wzmożony ruch pojazdów ciężarowych i osobowych) wystarczały do uznania, że zarówno właściciel działki nr [...] tj. terenu znajdującego się vis a vis terenu objętego inwestycją, powinien zostać uznany za stronę zakończonego postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy orzekające dopuściły się w omawianym zakresie naruszenia art. 28 k.p.a.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. W piśmiennictwie wskazuje się, że oddziaływanie nieruchomości jest nieuniknione w toku prowadzenia zwykłych czynności, związanych z wykonywaniem prawa własności oraz prowadzeniem działalności gospodarczej. Oddziaływanie może polegać na niedozwolonym zakłócaniu korzystania z cudzej nieruchomości przez podejmowanie pewnych czynności na własnej nieruchomości ze skutkami, które ujawniają się na obszarze sąsiednim. Immisja pośrednia polega na tym, że działalność właściciela nieruchomości, zwanej wyjściową, odbywa się w sferze jego prawnego władztwa, zaś skutki zachowania przenoszą się na obszar nieruchomości sąsiednich. Warunki te spełnione przy wszelkich oddziaływaniach. Większość immisji pośrednich poza ujemnymi skutkami dla sąsiednich nieruchomości powoduje niekorzystne zjawiska w środowisku (W. J. Katner, Ochrona własności nieruchomości przed naruszeniami pośrednimi, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1982, s. 31 i n.). Oddziaływania wynikające z sąsiedztwa nieruchomości są regulowane zarówno przepisami prawa rzeczowego i prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej "rozbudowę istniejącego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego o dodatkową powierzchnię magazynową". Oznacza to, że planowana inwestycja związana jest z prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie handlu i usług.

Organ ustalając warunki zabudowy dla inwestycji przeznaczonej na cele działalności gospodarczej na terenie, na którym dominuje zabudowa mieszkaniowa powinien uwzględnić istniejącą zabudowę mieszkaniową i jej szczególny charakter w związku planowanym zwiększeniem powierzchni zabudowy przeznaczonej dla potrzeb prowadzenia działalności gospodarczej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji przechodząc do meritum sprawy prawidłowo stwierdził, że organy orzekające oparły swoje rozstrzygnięcia na błędnie przeprowadzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. W słusznej ocenie Sądu I instancji błędne ustalenia co do spełnienia przez planowaną inwestycję wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. poprzedziło wadliwe, nieuwzględniające faktycznego stanu terenu otaczającego nieruchomość, na której zamierzono przedmiotową rozbudowę, wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że organy orzekające w niniejszej sprawie zdają się nie dostrzegać kluczowej dla tego obszaru miasta [...] okoliczności, co do zasadniczych różnic w sposobie zagospodarowania terenu na południe od drogi powiatowej - ul. K. i na północ od tej drogi. Z przedstawionej przez inwestora mapy zasadniczej w skali 1:1000, która później stała się podstawą graficznej części analizy urbanistycznej wynika, ul. K. przedziela dwa zgoła odmienne pod względem urbanistycznym, architektonicznym i pod względem przeznaczenia obszary. Na południe od tej drogi występuje li tylko zabudowa przemysłowa – magazynowa i produkcyjna wraz z parkingiem służącym obsłudze terenów przemysłowych i znaczną częścią terenu niezabudowaną (na mapie część działki nr [...]). Z kolei na północ od ul. K. w [...]. w rejonie ulic E. [...], M. H. i [...]. M. dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, gdzie wyjątek stanowi zabudowa działki nr [...] należącej do R. S., na której zlokalizowany jest budynek o funkcji mieszanej handlowo-usługowo-mieszkalny. Ma rację Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono specyfiki terenu, dla którego w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza [...]. z [...] listopada 2015 r. wyznaczono obszar analizowany. W konsekwencji granice tegoż obszaru wyznaczono w sposób nieprawidłowy. Organ I instancji przed wyznaczeniem obszaru analizowanego powinien był dokonać oceny charakteru terenu otaczającego działki objęte planowaną inwestycją. Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że rejon miasta [...]. wokół drogi powiatowej ul. K. jest o tyle specyficzny, że w sposób bezsprzeczny radykalnie różni się funkcja, cechy i wielkość zabudowy terenów po obu stronach tejże drogi, co – zdaniem Sądu – dawało podstawy do przyjęcia, że nie powinno się ustalać obowiązującego ładu przestrzennego dla obu tak różnych terenów łącznie. Obszar analizowany poprzedzający sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony symetrycznie wokół terenu działek nr [...], [...] położonych przy ul. [...]. M. w [...] Dla obszaru o dominującej funkcji mieszkalnej (obszar na północ od ul. K.) punktem wyjścia do ustaleń w zakresie ziszczenia się zasady dobrego sąsiedztwa wadliwie stały się funkcja, cechy, gabaryty i parametry zabudowy o przeznaczeniu stricte produkcyjnym (obszar na południe od ul. K.).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, że przyjęcie proponowanego przez Sąd I instancji sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego prowadziłoby wbrew przepisom u.p.z.p. do zupełnej uznaniowości organów przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i pozwalałoby na swobodne manipulowanie granicami tego obszaru. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wyrażono pogląd, który podziela NSA orzekający w tym składzie, według którego "«zasada dobrego sąsiedztwa» wymaga uwzględnienia sąsiedniej zabudowy, której nie należy interpretować przez pryzmat bezpośredniego sąsiedztwa. Chodzi o poddanie analizie pewien obszar, który tworzy urbanistyczno-architektoniczną całość. Dlatego celowe jest wyznaczenie tego obszaru wokół terenu objętego postępowaniem o wydanie warunków zabudowy, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama (por. wyroki NSA: z 19 czerwca 2013 r., II OSK 455/12; z 15 września 2016 r., II OSK 3075/14; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 436/17)" (zob. wyrok NSA z 12 września 2018 r. sygn. II OSK 2242/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zatem wykluczyć, że w konkretnej sprawie, z uwagi na charakterystykę danego terenu objętego analizą planistyczną, konieczne będzie wyznaczenie terenu objętego analizą w inny sposób, w tym w sposób przyjęty w niniejszej sprawie, tj. wydłużenie przez rozszerzenie terenu analizowanego po dwóch stronach terenu inwestycji (zob. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2475/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu (zob. wyrok NSA z 22 marca 2017 r., sygn. II OSK 1840/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.