Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1159/09 w sprawie ze skargi D. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Krakowie kwotę 120 /sto dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1159/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę D. S. na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydalenia ze służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] grudnia 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego D. S., utrzymał w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie z dnia [...] października 2007 r., którym wymierzono skarżącemu karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Dyrektor Izby Celnej podał, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie wszczął postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu – kontrolerowi celnemu w stopniu młodszego dyspozytora celnego – zarzucając mu naruszenie obowiązków funkcjonariusza celnego określonych w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej.

Skarżący w dniu [...] marca 2007 r. w wyniku nabycia wewnątrzwspólnotowego poza procedurą zawieszenia poboru akcyzy wprowadził z C. do Polski, przez przejście graniczne w C., towar w postaci 100 butelek 1l alkoholu z etykietami "Spirytus Rektyfikowany" o mocy 95%, o łącznej wartości [...] zł, nieoznaczonych wymaganymi polskimi znakami akcyzy, w wyniku czego naraził budżet Państwa na uszczuplenie należnego podatku akcyzowego w kwocie [...] zł.

Towar ten został ujawniony przez funkcjonariuszy celnych z Izby Celnej w K. podczas kontroli samochodu osobowego marki [...] nr rej. [...], który prowadził skarżący. Skarżący przyznał, że jest właścicielem ww. samochodu oraz przewożonego alkoholu, który zakupił w C. na bazarze na potrzeby własne.

Wobec popełnienia przez skarżącego przestępstwa skarbowego określonego w art. 63 § 2 i 4 Kodeksu karnego skarbowego, Urząd Celny w B., pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w C., prowadził w tej sprawie postępowanie karne skarbowe.

Skarżący w toku prowadzonego postępowania karnego złożył wniosek o udzielenie mu zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.

Sąd Rejonowy, Sąd Grodzki w C. wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r. (sygn. akt [...]) udzielił zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności.

W związku z powyższym, Naczelnik Urzędu Celnego w Krakowie, działając na podstawie art. 62, art. 63 ust. 1 pkt.7, art. 64 ust. 5 i art. 69 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, póz. 1641) oraz § 11 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyśpieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz. U. Nr 156, poz. 1520), orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] października 2007 r. uznał skarżącego za winnego popełnienia zarzucanego naruszenia obowiązków służbowych i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej.

Naczelnik Urzędu Celnego w uzasadnieniu orzeczenia podniósł, że zachowanie skarżącego należało uznać za wysoce naganne, nielicujące z wykonywanym przez niego zawodem celnika, funkcjonariusza państwowego i skutkować winno brakiem miejsca w służbie dla godzących swym zachowaniem w dobro służby. Skarżący jako funkcjonariusz celny z długoletnim stażem, pełniący w tym czasie służbę w Referacie Szczególnego Nadzoru Podatkowego wiedział, że alkoholu będącego w legalnym obrocie nie sprzedaje się na bazarach, tym bardziej bez znaków akcyzy. W ocenie organu, zachowanie skarżącego narusza dobre imię Służby Celnej, zaufanie do funkcjonariuszy celnych. Organ, uznając skarżącego za winnego naruszenia obowiązków funkcjonariusza wynikających ze złożonego ślubowania oraz obowiązku nienagannego zachowania w służbie, jak i poza nią, wymierzył karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej.

W odwołaniu od powyższego orzeczenia, skarżący przyznał, że dopuścił się zachowania, które z punktu widzenia służby winno zasługiwać na krytykę, jednak zarzucił, że przy wymierzaniu kary należało brać pod uwagę ocenę całokształtu jego zachowania i wykonywania obowiązków. Na kilka dni przed wydaniem orzeczenia dyscyplinarnego Dyrektor Izby Celnej pozytywnie ocenił jego służbę. W ocenie skarżącego, kara winna być adekwatna do stopnia zawinienia. Skarżący podniósł, że popełniony przez niego czyn miał miejsce poza wykonywaną działalnością zawodową, a więc ogólna klauzula dotycząca obowiązków służbowych nie może mieć zastosowania.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia [...] grudnia 2007 r., zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu orzeczenia podał, iż bezspornym w sprawie jest popełnienie przez skarżącego przestępstwa skarbowego, którego rodzaj jest ściśle związany z zadaniami wykonywanymi przez organy administracji celnej i stoi w sprzeczności z ich wykonywaniem przez funkcjonariuszy celnych. Skarżący jest funkcjonariuszem z wieloletnim stażem, opiniowany pozytywnie w zakresie nabytych umiejętności zawodowych oraz posiadanej wiedzy dotyczącej przepisów prawa obowiązujących w Służbie Celnej. Skarżący przewożąc nielegalny alkohol dopuścił się przestępstwa z pełną świadomością, a zatem orzeczona kara dyscyplinarna jest współmierna do popełnionego czynu.

Na powyższe orzeczenie dyscyplinarne skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie orzeczeń, względnie o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze został podniesiony zarzut naruszenia: – art. 69 ww. ustawy o Służbie Celnej poprzez nie wysłuchanie rzecznika dyscyplinarnego oraz obwinionego, – art. 63 tej ustawy oraz – § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych poprzez wybór kary niewspółmiernej do zaistniałej sytuacji, a także – § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia poprzez brak odniesienia do znaczącego przedłużenia postępowania dyscyplinarnego.

Na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego, podtrzymując skargę, zarzucił, że organ celny nie ustosunkował się do zagadnienia, czy delikt popełniony w życiu prywatnym może stanowić naruszenie obowiązków służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu ww. skargi, wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 344/08, uchylił zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji.

Sąd podniósł, że okolicznością bezsporną jest fakt nabycia przez skarżącego w dniu [...] marca 2007 r. na terenie C. wyrobów alkoholowych nieoznaczonych znakami akcyzy i wprowadzenia ich na terytorium Polski. Ponadto bezspornie Sąd Rejonowy, Sąd Grodzki w C. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r. zezwolił skarżącemu na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za zarzucane mu przestępstwo skarbowe z art. 63 § 2 i 4 Kodeksu karnego skarbowego, co oznacza, że skarżący nie jest traktowany jako osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie.

Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto, iż przedmiotem sporu jest ocena powyższego zdarzenia z punktu widzenia regulacji dotyczącej postępowania dyscyplinarnego. Stosownie do treści art. 62 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 5 powołanej ustawy, do obowiązków funkcjonariusza celnego należy m.in. dochowanie obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania, a także godne zachowanie w służbie i poza nią. W ramach odpowiedzialności dyscyplinarnej mieści się także odpowiedzialność za czyny nie mające znamion przestępstw, czy też czyny, co do których Sąd zezwolił na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, ale są to czyny, które uchybiają regułom wykonywania tej służby.

Sąd pierwszej instancji za nietrafny uznał zarzut skarżącego, że jego czyn tylko z uwagi na to, że popełniony został poza służbą nie może stanowić naruszenia obowiązków i nie uzasadniał wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. To właśnie charakter popełnionego przez skarżącego funkcjonariusza celnego czynu, tj. przywiezienie na terytorium kraju, niezgodnie z przepisami, wyrobów akcyzowych, uzasadniał wszczęcie wobec niego postępowania dyscyplinarnego.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 69 ww. ustawy o Służbie Celnej, gdyż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji orzeczenie zostało wydane po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego i jego obrońcy. Natomiast w postępowaniu przed organem odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności i dowody, które uzasadniałyby ponowne wysłuchanie wyżej wymienionych osób.

Sąd pierwszej instancji uznał natomiast za trafny zarzut naruszenia przez organy celne § 21 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. Wskazał, że przepis art. 63 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej wymienia rodzaje kar dyscyplinarnych zachowując stopniowanie środków, które mogą być zastosowane w konkretnej sprawie. Ustawodawca nie określił bowiem jakiemu przewinieniu służbowemu odpowiada dany rodzaj kary dyscyplinarnej, pozostawiając to właściwemu organowi. W takiej sytuacji szczególnego znaczenia nabiera uzasadnienie orzeczenia dyscyplinarnego .

Podstawowa zasada zawarta w § 21 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wymierzona kara dyscyplinarna powinna być współmierna do czynu popełnionego przez obwinionego, natomiast zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu, przy wymierzaniu kary dyscyplinarnej uwzględnia się w szczególności, rodzaj i wagę czynu, skutki i okoliczności jego popełnienia, pobudki działania obwinionego, następstwa ujemne dla służby, dotychczasowe wyniki w służbie, opinię służbową, okres pozostawania w służbie oraz zachowanie się obwinionego przed i po popełnieniu zarzuconego mu czynu, a także inne okoliczności, zarówno łagodzące, jak i obciążające.

Sąd stwierdził, iż w zaskarżonym orzeczeniu organ nie powołał tego przepisu, a także nie odniósł się do kwestii w nim podnoszonych przy wymiarze kary dyscyplinarnej. Naruszenie przez organ § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2008 r., stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poddał w wątpliwość legalność obowiązywania powołanego przepisu, a to z uwagi na możliwość przekroczenia przez Ministra Finansów delegacji ustawowej zawartej w art. 80 ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten stanowi bowiem, że: "Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego, dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposób wykonania kar dyscyplinarnych". Nie ma w niej zatem mowy o zasadach dotyczących wymierzania kar dyscyplinarnych. Mimo tych wątpliwości Sąd pierwszej instancji uznał, iż organy celne były związane treścią § 21 ww. rozporządzenia.

Dyrektor Izby Celnej w Krakowie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 97/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność skargi kasacyjnej, podniósł, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie mimo wątpliwości co do treści § 21 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych z delegacją ustawową uchylił się od oceny, czy przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i powołując się na art. 178 ust. 1 w związku z 87 ust. 1 i 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji RP nie odmówił jego zastosowania. Niewątpliwie odmowa zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu miałaby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Brak byłoby wówczas podstaw do stwierdzenia, że przepis ten został przez organy orzekające naruszony.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za bezsporny ustalony w sprawie stan faktyczny – okoliczność, że skarżący w dniu [...] marca 2007 r. w wyniku nabycia wewnątrzwspólnotowego poza procedurą zawieszenia poboru akcyzy wprowadził z C. do Polski przez przejście graniczne w C. 100 butelek 1l alkoholu z etykietami "Spirytus Rektyfikowany" o mocy 95%, o łącznej wartości [...] zł, nieoznaczonych wymaganymi polskimi znakami akcyzy, w wyniku czego naraził budżet Państwa na uszczuplenie należnego podatku akcyzowego w kwocie [...] zł.

Jednocześnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że poza sporem pozostaje również okoliczność, iż Sąd Rejonowy, Sąd Grodzki w C. wyrokiem z dnia [...] lipca 2007 r. (sygn. akt [...]) udzielił skarżącemu zezwolenia na dobrowolne poddanie się odpowiedzialności za przestępstwo skarbowe określone w art. 63 § 2 i 4 Kodeksu karnego skarbowego .

W związku z wyżej opisanym czynem przeciwko skarżącemu zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne o naruszenie obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego określonych w art.32 ust.1 pkt.1 i 5 ww. ustawy o Służbie Celnej.

Co do zasadności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego Sąd I instancji, w całości podzielił stanowisko organów celnych. W ocenie Sądu I instancji, zachowanie skarżącego było wysoce naganne, nielicujące z wykonywanym przez niego zawodem funkcjonariusza celnego – urzędnika państwowego i naruszające dobre imię Służby Celnej.

Sąd I instancji przypomniał, że każdy funkcjonariusz celny przed podjęciem służby składa pisemne ślubowanie o następującej treści: "świadomy podejmowanych obowiązków funkcjonariusza celnego – ślubuję wiernie służyć Rzeczpospolitej Polskiej, przestrzegać zasad Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, rzetelnie wykonywać powierzone mi zadania oraz strzec dobrego imienia służby, honoru i godności funkcjonariusza celnego".

Wedle Sądu I instancji, zgodnie ze złożonym ślubowaniem, funkcjonariusz celny ma obowiązek nienagannego zachowania się w służbie, ale również i poza służbą. Wbrew zatem zarzutom pełnomocnika skarżącego, delikt popełniony w życiu prywatnym może (choć nie musi) stanowić naruszenie obowiązków w życiu służbowym. Natomiast, jak wyjaśnił dalej WSA w Krakowie, ocena, czy faktycznie stanowi naruszenie obowiązków służbowych zależy od okoliczności, czy "delikt" ma związek z wykonywaną pracą i pełnioną służbą. Tytułem przykład Sąd I intonacji wskazał, że funkcjonariusz celny – sprawca wypadku drogowego będzie inaczej oceniany niż funkcjonariusz celny – sprawca przestępstwa z art. 63 § 2 i 4 Kodeksu karnego skarbowego .

Następnie Sąd I instancji przywołał regulację art. 62 ww. ustawy o Służbie Celnej, zgodnie którą, funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych oraz przytoczył treść art. 32 ust.1 tej ustawy, który stanowi, że funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności do dochowania obowiązków wynikających ze złożonego ślubowania.

Zestawiając powyższe unormowania z ustalonym w sprawie stanem faktycznym, Sąd I instancji uznał, że skarżący nie dochował wierności złożonemu ślubowaniu, gdyż popełniając zarzucany mu czyn naruszył dobre imię służby, honor i godność funkcjonariusza celnego. Nadto, Sąd I instancji odwołał się do treści art. 2 ww. ustawy, w którym stwierdza się, że funkcjonariuszem celnym może być osoba, która cieszy się nieposzlakowaną opinią. W tym zakresie WSA w Krakowie zaznaczył, że funkcjonariusz celny pełni funkcję publiczną, a osoba, która należy do tak specyficznej grupy zawodowej, musi wyróżniać się uczciwością i wiarygodnością. Te zaś okoliczności sprawiają, że funkcjonariusze poddani są szczególnym rygorom. Charakter i specyfika tej pracy uzasadnia bowiem dopuszczalność rygorystycznego postępowania wobec funkcjonariuszy celnych. To z kolei oznacza, że mimo dobrowolnego poddania się odpowiedzialności za popełnienie przestępstwa skarbowego określonego w art.63 § 2 i 4 Kodeksu karnego skarbowego i przyjęcia złożonego w tym zakresie wniosku przez Sąd Rejonowy, oraz mimo, że skarżący nie jest traktowany jako osoba skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione umyślnie (art. 18 § 2 k.k.s.), to skarżący ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną.

W tej części rozważań WSA w Krakowie podniósł nadto, że powyższej oceny nie kwestionuje sam skarżący, który w złożonej skardze przyznał, że "dopuścił się zachowania, które w szczególności z punktu widzenia pracy w Służbie Celnej winno zasługiwać na krytykę".

Zdaniem Sądu I instancji, postępowanie dyscyplinarne, wbrew zarzutom skargi, zostało przeprowadzone zgodnie z procedurą określoną w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych.

W szczególności za nieuzasadniony, Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 69 ww. ustawy o Służbie Celnej. O niezasadności tego zarzutu świadczy bowiem treść dokumentów zawartych w aktach dyscyplinarnych, z których wynika, iż Naczelnik Urzędu Celnego wydał orzeczenie dyscyplinarne po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego, obrońcy obwinionego oraz samego obwinionego i na tę okoliczność został sporządzony "Protokół wysłuchania" z dnia [...] października 2007 r. (karta 100 i 101 akt dyscyplinarnych ).

W ocenie WSA w Krakowie, w postępowaniu odwoławczym nie istnieje obowiązek powtórzenia czynności dokonanych przed organem pierwszej instancji, w tym przesłuchania osób wymienionych w art. 69 ww. ustawy. Co do zasady, organ odwoławczy dokonuje oceny przeprowadzonego postępowania dyscyplinarnego przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się do zarzutów odwołania i jeżeli zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, wówczas należy zastosować odpowiednie przepisy regulujące tryb przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, w tym również art.69 ww. ustawy.

Analizując treść odwołania skarżącego od orzeczenia dyscyplinarnego Naczelnika Urzędu Celnego w Krakowie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący nie powołał się na nowe okoliczności, czy dowody, a w konsekwencji Dyrektor Izby Celnej nie był zobowiązany do wysłuchania rzecznika dyscyplinarnego, obwinionego i jego obrońcy, gdyż stanowiska tych osób były znane.

Tym samym, Sąd I instancji, uznał, iż organy administracji celnej nie naruszyły przepisów dyscyplinarnych w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

W odniesieniu do wymiaru kary WSA w Krakowie, w pierwszej kolejności, uwzględnił wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt I OSK 97/09, i stwierdził, że, wobec powyższych wskazań, koniecznym stało się ustalenie, czy w niniejszej sprawie § 21 ww. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych – był zgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 80 ww. ustawy o Służbie Celnej, a w konsekwencji, czy przepis ten miał zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Sąd I instancji wskazał, że art. 80 ww. ustawy stanowi, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, tryb przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposób wykonania kar dyscyplinarnych. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia: 1/ trybu przeprowadzenia postępowania oraz 2/ sposobu wykonania kar dyscyplinarnych.

W ocenie Sądu I instancji, Minister Finansów nie był upoważniony do określenia zasad wymierzania kar dyscyplinarnych.

W związku z powyższym, WSA w Krakowie, działając na podstawie art. 178 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ww. ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych odmówił zastosowania § 21 ww. rozporządzenia Ministra Finansów i stwierdził, że określenie w tym przepisie zasad dotyczących wymierzania kar dyscyplinarnych nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art.80 ww. ustawy o Służbie Celnej.

Jednakże, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne w swej treści nie odwołuje się do kwestionowanego § 21 ww. rozporządzenia, a zatem zarzut skargi naruszenia tego przepisu należy uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutu pełnomocnika skarżącego, podniesionego na rozprawie w dniu 16 września 2010 r., że obowiązek uzasadnienia okoliczności wziętych pod uwagę przy wyborze kary, niezależnie od treści ww. § 21 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r., wynika z przepisu Kodeksu postępowania karnego, Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 424 § 1 k.p.k. uzasadnienie powinno zawierać:

1) wskazanie, jakie fakty sąd uznał za udowodnione lub nie udowodnione, na jakich w tej mierze oparł się dowodach i dlaczego nie uznał dowodów przeciwnych,

2) wyjaśnienie podstawy prawnej wyroku.

Zgodnie zaś z § 2 przytoczonego przepisu, w uzasadnieniu wyroku należy nadto przytoczyć okoliczności, które sąd miał na względzie przy wymiarze kary, a zwłaszcza przy zastosowaniu nadzwyczajnego złagodzenia kary, środków zapobiegających, uwzględnieniu powództwa cywilnego oraz przy innych rozstrzygnięciach zawartych w wyroku.

Zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne, w ocenie Sądu I instancji, spełnia powyższe przesłanki, ponieważ organ w jego uzasadnieniu wskazał na fakt popełnienia przez skarżącego przestępstwa skarbowego oraz podkreślił jego ścisły związek z zadaniami wykonywanymi przez organy administracji celnej. Organ wskazał również na wieloletni staż pracy skarżącego, jego pozytywną opinię w miejscu pracy i posiadaną wiedzę z zakresu przepisów celnych. Dyrektor Izby Celnej uznał, że skarżący dopuścił się przestępstwa z pełną świadomością, a wymierzona kara jest adekwatna do popełnionego czynu. Dalsze pozostawanie skarżącego w służbie, w ocenie organów celnych, godziłoby w dobre imię Służby Celnej.

Według WSA w Krakowie, w uzasadnieniu orzeczenia dyscyplinarnego, Dyrektor Izby Celnej przytoczył również przepisy stanowiące o odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy celnych, spełniając tym samym przesłankę określoną w art. 424 § 1 pkt 2 k.p.k.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący D. S., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi D. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Krakowie z dnia [...] grudnia 2007 r., względnie – o uchylenie w całości wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 września 2010 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Jednocześnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik zamieścił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie norm prawa materialnego, a mianowicie:

– przepisu § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych, poprzez błędne stwierdzenie jego niezgodności z ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej i odmowę jego zastosowania w rozstrzygniętej sprawie,

– przepisu art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez uznanie, iż funkcjonariusz celny ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za zachowanie, którego dopuścił się poza służbą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, iż czyn, za którego popełnienie skarżący został uznany winnym, miał miejsce poza wykonywaną działalnością zawodową skarżącego, w jego życiu prywatnym, a ujawniony w trakcie kontroli w dniu [...] marca 2007 r. w pojeździe, alkohol skarżący zakupił na własne potrzeby na bazarze w C. i wwiózł go na teren Polski.

Autor skargi kasacyjnej wywiódł, że skoro skarżący w chwili popełnienia czynu znajdował się poza służbą, to w tej sytuacji ogólna klauzula dotycząca obowiązków służbowych nie powinna mieć zastosowania i to tym bardziej, że skarżący cieszył się w pracy nieposzlakowaną opinią, otrzymywał premie i nagrody za doskonałe wyniki w pracy.

W zakresie zarzutu naruszenia § 21 przywołanego rozporządzenia skarżący kasacyjnie stwierdził, że, wbrew stanowisku Sądu I instancji, wskazówki co do sposobu wymierzenia kary dyscyplinarnej powyższy przepis zawiera.

Skarżący kasacyjnie zaznaczył, że pomimo, iż od kwestii oceny zgodności § 21 rozporządzenia z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 80 ustawy o Służbie Celnej zależało rozstrzygnięcie sprawy, WSA w Krakowie nie zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego, jakim jest wskazane powyżej rozporządzenie, z ustawą, a obowiązek taki spoczywał na Sądzie w oparciu o art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w tych okolicznościach, Sąd I instancji samodzielnie w sposób błędny ocenił legalność obowiązywania przepisu § 21 cyt. rozporządzenia i odmówił jego zastosowania twierdząc, iż przepis ten jest niezgodny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wedle pełnomocnika, brak zastosowania wskazanego przepisu miał natomiast niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkował oddaleniem skargi złożonej przez D. S.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Celnej w Krakowie, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w postępowaniu przed Sądem I instancji oraz powtórzył rozważania Sądu I instancji zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś nie zasługują na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań trzeba zaznaczyć, iż nie budzi obecnie w orzecznictwie żadnych wątpliwości stanowisko dotyczące uprawnienia sądów do badania, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w jego ocenie, jest niezgodny z ww. aktami prawnymi. Prawo kontroli zgodności z ustawą przepisów rozporządzenia przez sądy zostało potwierdzone przez Trybunał Konstytucyjny, który m.in. w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97) uznał, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpoznający sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy zasadniczej nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które w hierarchii zostały usytuowane poniżej ustawy. Prezentowane wyżej stanowisko zostało także podzielone przez Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, uchwały z dnia 18 grudnia 2000 r., sygn. akt OPK 20-22/00, uchwała z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00). Uzasadnienie prawa badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie znajduje się w art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale również kontrolę stanowienia prawa przez administrację publiczną. Prawo oceny konstytucyjności aktu podustawowego przez sąd ma również oparcie w art. 178 ust. 1 stanowiącym o podległości sędziów tylko Konstytucji oraz ustawom. Źródłem kompetencji sądów w tym zakresie jest także art. 8 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej jest najwyższym aktem prawnym i że przepisy tej ustawy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego przepisu są przede wszystkim sądy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05). Tego rodzaju stanowisko, jest zasadniczo akceptowane również w doktrynie (L. Garlicki: Trybunał Konstytucyjny a rola sędziów w ochronie konstytucyjności prawa, PiP 1986, nr 2, s. 40).

Zaprezentowana powyżej argumentacja w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnia twierdzenie, że w kompetencji sądów administracyjnych leży możliwość odmowy zastosowania w indywidualnej sprawie przepisu rangi podustawowej.

Dlatego też nie można podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej o niedopuszczalności przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji samodzielnej, tj. bez zwrócenia się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, oceny konstytucyjności przepisu § 21 cyt. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych.

Dokonana przez Sąd I instancji kontrola konstytucyjności wskazanego przepisu rozporządzenia jest w ocenie NSA, prawidłowa. Słusznie bowiem Sąd ten stanął na stanowisku, iż Minister Finansów nie był upoważniony do określenia zasad wymierzania kar dyscyplinarnych, a tej właśnie materii dotyczy uregulowanie zawarte w przywołanym powyżej § 21 rozporządzenia. Zawarta w art. 80 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej delegacja ustawowa upoważnia ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych. Upoważnienie to nie obejmuje zatem zasad wymierzania kar dyscyplinarnych. Wyjaśnić należy, iż tryb przeprowadzania postępowania, a takiego pojęcia użył ustawodawca w art. 80 ustawy pragmatycznej nie obejmuje, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zasad wymierzania kar dyscyplinarnych. Warto też zwrócić uwagę, że również w prawie karnym kwestie dotyczące zasad wymierzania kar zostały uregulowane w Kodeksie karnym (art. 53 i następne k.k.). Przyjmuje się, iż dyrektywy wymiaru kary oraz okoliczności na ten wymiar wpływające, należą do prawa materialnego.

Podzielając zatem pogląd Sądu I instancji w zakresie oceny rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r., wyjaśnić należy, że z ukształtowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 listopada 2001 r., sygn. akt U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego panuje przekonanie, że rozporządzenie, jako akt wykonawczy wobec ustawy, zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nieopartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Warunki te przełożone na normy prawne, oznaczają odpowiednio zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami (por. też wyrok NSA z 30 października 2008 r., I OSK 1842/07, LEX nr 510165).

Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis § 21 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r. należało uznać za wydany z przekroczeniem określonej w art. 80 ustawy o Służbie Celnej, delegacji ustawowej i jako taki za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Podkreślić należy, iż służba publiczna wymaga znacznie większej dyspozycyjności w porównaniu z pracownikami, których prawa i obowiązki reguluje Kodeks pracy. Pragmatyki służbowe konkretyzują i zaostrzają obowiązki funkcjonowania służby publicznej. Cechą charakterystyczną katalogu obowiązków funkcjonariuszy służb publicznych jest to, że obejmuje on cały szereg dyspozycji dotyczących przestrzegania praworządności, ochrony praw obywateli, uwzględniania interesu państwa. Ponadto obowiązki te wkraczają też w sferę dotyczącą całokształtu podstawy funkcjonowania służby publicznej, w tym godnego zachowania się poza służbą. Wynika to z istoty wykonywania przez tych funkcjonariuszy zadań będących działaniem w imieniu państwa w celu wykonania zadań publicznych. Takie rozwiązanie właściwe dla pragmatyk służbowych przyjmuje art. 32 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy o Służbie Celnej, stanowiąc "Funkcjonariusz celny jest obowiązany w szczególności: godnie zachowywać się w służbie oraz poza nią". Obowiązek godnego zachowania się poza służbą jest jednym z podstawowych obowiązków funkcjonariuszy celnych. Naruszenie tego obowiązku jest naruszeniem obowiązku służbowego, co stanowi podstawę do pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej (art. 62 ust. 1 powołanej ustawy o Służbie Celnej).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż słusznie Sąd I instancji uznał, iż popełnienie przez funkcjonariusza Służby Celnej czynu, o którym mowa w art. 63 § 2 i § 4 Kodeksu karnego skarbowego w czasie wolnym od służby, może stanowić podstawę odpowiedzialności dyscyplinarnej.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.