Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2018 r. nr [...} w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 15 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. G. kwotę 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Skarga J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 czerwca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza z dnia 15 maja 2018 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz J. G. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowanej na działce nr [..] w obrębie U., gmina B. wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Burmistrz decyzją z dnia 15 maja 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy inwestycji uznając, że nie została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r., poz. 1073), dalej u.p.z.p., gdyż na wyznaczonymi obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w zakresie kontynuacji funkcji. W bliższym i dalszym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji występują wyłącznie zabudowania zagrodowe oraz niezabudowane grunty rolne i leśne. Za dobre sąsiedztwo organ nie uznał budynku na wydzielonej działce nr [..], która wcześniej stanowiła i nadal stanowi część zabudowy zagrodowej znajdujące się na działce nr [..]. Działka nr [..] ma powierzchnię zaledwie 598 m2. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2018 r. Starosta stwierdził, że budynek znajdujący się działce nr [..] posiada główną funkcję w postaci budynku jednorodzinnego niezwiązanego z prowadzaniem działalności rolniczej i na podstawie dokonanej analizy orzekł o pozostawieniu bez zmiany zapisów w bazie danych w zakresie użytków działki nr [..] - "B"- tereny mieszkaniowe.

Po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Wskazując na przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 tej ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Wyjaśniono, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe przy zastosowaniu tzw. zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zasada ta zobowiązuje do dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Zasada ta, uzależniając zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest istnienie przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Istotne jest także to, aby przy podejmowaniu decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do utworzenia nowego ładu przestrzennego, odbiegającego od istniejącej zabudowy. Spełnienie tych warunków, przy uwzględnieniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki nr [..] obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę urbanistyczno-architektoniczną. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000. Przyjęto do analizy obszar odpowiadający przepisom § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyniki analizy urbanistycznej stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji.

Analiza urbanistyczna wykazała, że działka projektowana do zabudowy położona jest bezpośrednio przy drodze gminnej działce nr [..] łączącej się dalej z drogą wojewódzką nr [..]. Dalsza analiza wykazała, że dostępne z tej samej drogi publicznej są nieruchomości:

- działka nr [..] stanowiąca gospodarstwo rolne o pow. 10,46 ha,

- działka nr [..] o pow. 0,3041 ha stanowiąca niezbudowane grunty orne klasy V,

- działka nr [..] o pow. 10,6349 ha, będąca częścią gospodarstwa rolnego o pow. 11,3 ha, stanowiąca grunty rolne zabudowane, grunty orne klasy V i VI oraz nieużytki, na której zlokalizowana jest część zabudowań gospodarstwa rolnego - przeznaczony do rozbiórki stary budynek mieszkalny, budynek gospodarczy oraz budynek, w którym mieści się warsztat rzemieślniczy,

- działka nr [..] o pow. 0,0598 ha zabudowana budynkiem mieszkalnym stanowiącym uzupełnienie zabudowań gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na działce nr [..].

Kolegium nie uznało za dobre sąsiedztwo zabudowy na działce nr [..], której wydzielenie nastąpiło w celu zaspokojenia roszczeń z tytułu współwłasności ale nie zmieniło faktu, że jest nadal elementem zabudowy zagrodowej.

Organ wskazał, że wprowadzenie na ten teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wiązałoby się z konsekwencjami dotyczącymi realizacji przyszłych inwestycji na tym obszarze. Powszechnie wiadomo, że z istnieniem gospodarstwa rolnego wiążą się określone niedogodności dla nieruchomości sąsiednich. Specyfika gospodarstwa rolnego nastwionego na produkcję trzody chlewnej i inwentarza, formy nawożenia, prace polowe i związane z nimi uciążliwości są niemożliwe do pogodzenia z bezpośrednim sąsiedztwem z zabudową mieszkaniowa jednorodzinną.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec niespełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa, prawidłowo przyjął organ pierwszej instancji brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na bezsporne udowodnienie, iż na danym terenie brak jest zabudowy pozwalającej na kontynuację wnioskowanej przez skarżącą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania:

- art. 7 i art. 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie lub pominięcie istotnych okoliczności faktycznych w sprawie oraz wydanie decyzji w oparciu o niekompletną analizę architektoniczno - urbanistyczną,

- art. 8 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia niespójnego z uprzednimi ustaleniami Starosty w zakresie przeznaczenia działek sąsiednich oraz pominięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lutego 2017 r., II SA/Gd 688/16 przy analogicznym stanie prawnym i faktycznym,

2. przepisów prawa materialnego:

- art. 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację zasady ładu przestrzennego jako zasady całkowitego podporządkowania planowanej inwestycji istniejącej zabudowie,

- art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. naruszenie zasady wolności zagospodarowania terenu stanowiącej element prawa własności poprzez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy planowana inwestycja narusza ład przestrzenny i zasadę dobrego sąsiedztwa,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że na analizowanym obszarze nie znajduje się zabudowa umożlwiająca kontynuację funkcji planowanej inwestycji, - § 4-8 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie analizy parametrów oraz wskaźników urbanistycznych i architektonicznych.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..] w miejscowości U., gmina B. Organy obu instancji uznały, że nie zostały spełnione wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż na obszarze analizowanym występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, z którą nie można pogodzić w sensie urbanistycznym planowanej zabudowy jednorodzinnej.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W związku z tym sporządzana jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, tzw. analiza architektoniczno-urbanistyczną, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jest ona zasadniczym elementem materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie.

Nie ulega wątpliwości, że z art. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika konieczność zagwarantowania ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy i nie zmienia istniejącego ładu przestrzennego.

Wyjaśnić przy tym należy, że prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa).

Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji.

Nadto, stosownie do art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodać również trzeba, że na gruncie Kpa obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści.

W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdzając, że cały obszar analizowany stanowią wyłącznie tereny zabudowy zagrodowej, nie uwzględniły jednakże faktu, że na działce nr [..] położonej w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niezwiązana z prowadzeniem działalności rolniczej. Organy oceniły natomiast, że zabudowa na działce nr [..] stanowi uzupełnienie gospodarstwa rolnego znajdującego się na działce nr [..], kwestionując przy tym dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, a także decyzji Starosty z dnia 26 kwietnia 2018 r. o pozostawieniu bez zmian zapisów w bazie danych użytków działki nr [..] - "B"- tereny mieszkaniowe. Z tego też powodu zabudowa na działce nr [..] nie została w ogóle uwzględniona przy dokonywaniu oceny planowanego przez skarżącą zamierzenia. W konsekwencji zaś tych ustaleń organy obu instancji uznały, że nie jest możliwe dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działce nr [..], gdyż byłoby sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ocena w tym zakresie została dokonana na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, którego wyniki zostały dodatkowo poddane dowolnej, a więc sprzecznej z prawem, ocenie. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji wynika bowiem, że oceny charakteru zabudowy na działkach objętych analizą organy dokonały na podstawie danych z ewidencji gruntów, przy czym nie ma przekonującej argumentacji dla nieuwzględnienia takiegoż ewidencyjnego przeznaczenia działki nr [..]. Wręcz przeciwnie, w ocenie Sądu należało również uwzględnić dane wynikające z ewidencji dotyczące działki nr [..] i w tym kontekście dokonać analizy w zakresie ładu przestrzennego w wyznaczonym obszarze.

Wyjaśnić przy tym należy, że wyrok tutejszego Sądu z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 688/16 nie wiązał orzekających w sprawie niniejszej organów administracji, jako że wydany został w odrębnej sprawie administracyjnej, dotyczącej wprawdzie skarżącej, ale zupełnie innego wniosku.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsk, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej określanej jako p.p.s.a) uchylił decyzje organów obu instancji, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

W toku ponownego postepowania organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz wskazania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. Organ winien zatem uwzględnić, że na objętej obszarem analizowanym działce nr [..] znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna niezwiązana z prowadzeniem działalności rolniczej.