Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wysokości zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 lutego 2019 r. nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 kwietnia 2019r., nr [...] działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1, art. 37 ust. i 2, art. 106 ust. 1, 3a i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 15 lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego i od 1 marca 2019 r. przyznał powyższe świadczenie K. H. (zwana także: "stroną") w kwocie 154,76 zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia 16 stycznia 2019 r. Prezydent Miasta przyznał K. H. zasiłek stały od 1 stycznia 2019 r. do 30 listopada 2020 r. w kwocie 645,00 zł miesięcznie z tytułu niezdolności do pracy okresowo.

Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z 14 lutego 2019 r. i zebranych dokumentów ustalono, że od lutego br. zmieniła się sytuacja dochodowa strony, gdyż decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w kwocie 361,82 zł miesięcznie. Ponadto decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. od 1 lutego 2019 r. został przyznany stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł miesięcznie.

Decyzją z dnia 15 lutego 2019 r., nr [...] Prezydent Miasta zmienił decyzję z 16 stycznia 2019 r. w części dotyczącej wysokości zasiłku stałego od 1 marca 2019 r. i przyznał powyższe świadczenie w kwocie 154,76 zł miesięcznie.

Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że od lutego 2019 r. dochód stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości 361,82 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł, który łącznie wynosi 546,24 zł. Kryterium dochodowe prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy wynosi 701,00 zł. Ponadto, organ ten podniósł, że zgodnie z art. 106 ust. 3a zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiedniego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium na osobę w rodzinie. Zmiana dochodu przekroczyła 10% kryterium osoby samotnie gospodarującej (70,10 zł), w związku z czym kwota zasiłku stałego od marca br. została zweryfikowana.

Organ I instancji wyjaśnił, że kwotę świadczenia określono w oparciu o art. 37 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem, przy czym kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30,00 zł i wyższa niż 645,00 zł. W przypadku strony po odjęciu od kryterium 701,00 zł wysokości dochodu 546,24 zł zasiłek stały od dnia 1 marca 2019 r. wypłacany będzie w kwocie 154,76 zł miesięcznie.

W odwołaniu K. H. wyjaśniła, że choruje na nowotwór złośliwy w związku z czym nie może podjąć żadnej pracy, ma przyznaną grupę inwalidzką i z tego tytułu dostaje pielęgnacyjne. Wskazała, że jest osoba samotną i nie ma żadnego źródła dochodu. Na finansowe wsparcie rodziny również nie może liczyć, gdyż jej dzieci same korzystają z pomocy MOPS.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ww. decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Prezydent Miasta prawidłowo ustalił, że po przyznaniu zasiłku stałego sytuacja dochodowa K. H. uległa zmianie. Decyzją z dnia 16 stycznia 2019 r. stronie przyznano dodatek mieszkaniowy na okres od 1 lutego 2019 r. do 31 lipca 2019 r. w kwocie 361,82 zł miesięcznie, a decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. od 1 lutego 2019 r. przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł miesięcznie. Powyższe oznaczało, że zmienił się dochód strony, który od lutego 2019 r. wynosił 546,24 zł (suma obu świadczeń). Zmiana dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (70,10 zł) zatem zaistniała konieczność weryfikacji przyznanego świadczenia.

Wysokość świadczenia organ I instancji ustalił na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy odejmując od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (701,00 zł) wysokość dochodu (546,24 zł). W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji była prawidłowa i brak było podstaw do jej uchylenia bądź zmiany.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. H. powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona opisała swoją bardzo trudną sytuację życiową w jakiej się znalazła w związku z chorobą nowotworową oraz jej rozwojem (przerzuty).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie K. H. (dalej zwana - "skarżącą") uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 kwietnia 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 lutego 2019 r., którą zmienił decyzję własną przyznającą zasiłek stały w ten sposób, że od dnia 1 marca 2019 r. wysokość świadczenia będzie wynosić kwotę 154,76 zł miesięcznie (zamiast dotychczasowej kwoty 645 zł miesięcznie).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U z 2018 r., poz.1508 ze zm., w skrócie jako - "ustawa" ).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą - na celu - umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy, stanowi że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Natomiast, zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej;

Stosownie zaś do treści przepisu art. 106 ust. 5 ustawy, decyzję administracyjną zmienia się na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku m.in. zmiany sytuacji dochodowej (...).

Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy obu instancji pozostawał zasadniczo poza sporem. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skarżąca orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13 listopada 2018 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu stwierdzono, że skarżąca jest niezdolna do zatrudnienia i wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Bezsporne było, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, gdyż jej dochód nie przekracza kwoty 701 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy) i jednocześnie wystąpił co najmniej jeden z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy, uzasadniających przyznanie pomocy społecznej.

W momencie kiedy skarżąca wystąpiła o przyznanie pomocy, nie miała żadnego dochodu. Ta okoliczność legła m.in. u podstaw przyznania jej zasiłku stałego w kwocie 645 zł. Następnie ww. decyzjami skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy w wysokości 361,82 zł miesięcznie oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 184,42 zł miesięcznie. Przyznane bowiem skarżącej świadczenia wlicza się do dochodu, zgodnie z regulacją art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy. Skutkowało to, zdaniem organów administracji, zmianą sytuacji dochodowej skarżącej, i w konsekwencji wydaniem zaskarżonej decyzji, która zmieniła wysokość przyznanego skarżącej zasiłku stałego, a mianowicie z kwoty 645 zł na kwotę 154,76 zł miesięcznie.

Przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm., powoływanej dalej jako Konstytucja RP) stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Zgodnie z art. 30 Konstytucji RP przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych.

Art. 8 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś zgodnie z art. 8 ust. 2 jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej.

Z powyższych przepisów Konstytucji RP wywodzi się, że wykładnia prokonstytucyjna jest nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu. Wykładnia celowościowa nakazuje przy interpretacji przepisów ustawy uwzględniać jej cel.

Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie może poprzestać na wykładni językowej (gramatycznej) przepisu prawa, którego zastosowanie ocenia, jeśli mogłaby ona prowadzić do rezultatu niezgodnego z celem ustawy i regulacjami konstytucyjnymi.

Rzeczą sądu administracyjnego jest dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa, by wyinterpretowana z nich norma prawna dała się pogodzić zarówno z najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej w postaci Konstytucji, jak i z celem danej regulacji.

Celem pomocy społecznej - jest zaspakajanie najbardziej elementarnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Przepisy ustawy o pomocy społecznej skierowane są do osób, dysponujących niskimi dochodami, których wysokość nie przekracza określonego w ustawie kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Celem dodatku mieszkaniowego, przyznawanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tekst jednolity: Dz. U. Nr 180, z 2017r. ze zm.) jest udzielenie pomocy z środków publicznych osobie, której sytuacja dochodowa utrudnia pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, co zagrażać może zaspokojeniu podstawowej potrzeby bytowej jaką jest potrzeba mieszkaniowa.

W realiach niniejszej sprawy uznanie, że uzyskanie przez skarżącą wsparcia z środków publicznych w postaci dodatku mieszkaniowego powoduje automatyczne pozbawienie jej dochodu w postaci zasiłku stałego w części odpowiadającej wysokości dodatku mieszkaniowego czyni przyznaną jej pomoc publiczną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych całkowicie iluzoryczną - gdyż jej rzeczywisty dochód w istocie się nie zmienia.

Nie mieści się w pojęciu sprawiedliwości społecznej, o którym mowa w art. 2 Konstytucji RP sposób traktowania obywatela przez Państwo, którego organy udzielając jednego świadczenia pomocowego w postaci dodatku mieszkaniowego równocześnie odbierają inne świadczenie pomocowe, tj. zasiłek stały, unicestwiając tym samym możliwość realizacji celu udzielenia pomocy. Oczywiste jest bowiem, że środki uzyskane z dodatku mieszkaniowego będą musiały być w tej sytuacji wykorzystane na zaspokojenie potrzeb życiowych takich jak np. zakup ubrań czy środków higieny, a nie zgodnie z ich przeznaczeniem.

Taka interpretacja prawa, która prowadzi do akceptacji pozorowania pomocy udzielanej słabszym, pozostającym w trudnej sytuacji życiowej obywatelom musi być uznana za naruszającą art. 2 i 30 Konstytucji RP.

Skarżąca znalazła się w wyjątkowo trudnej sytuacji materialnej i życiowej w związku z zapadnięciem na chorobę nowotworową. Skarżąca jest osobą samotną, nie może liczyć na pomoc rodziny, a dotychczasowe leczenie nie przynosi pozytywnych efektów. Wprost przeciwnie, podana chemia znacznie pogorszyła stan zdrowia skarżącej, zaś guz zaczął się powiększać (vide: protokół rozprawy sądowej z dnia 1 sierpnia 2019 r.).

Jest oczywiste, że celem obu omawianych regulacji ustawowych jest udzielnie pomocy pieniężnej (materialnej) osobom znajdującym się w trudnych sytuacjach życiowych, w zaspokojeniu podstawowych potrzeb bytowych.

Dlatego nie do zaakceptowania jest w demokratycznym państwie prawa sytuacja, w której otrzymanie pomocy mającej na celu zaspokojenie określonej potrzeby bytowej skutkuje automatycznym i istotnym ograniczeniem przyznanego wsparcia na poczet innych potrzeb, prowadząc do sytuacji, w której podmiotowi uprawnionemu uniemożliwia się życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Tak, jak ma to miejsce, w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przepis art. 106 ust. 5 ustawy, interpretowany zgodnie z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi nie uzasadnia uznania za zmianę sytuacji dochodowej skutkującej całkowitym lub w znaczącej części pozbawieniem zasiłku stałego, uzyskania przez osobę uprawnioną prawa do dodatku mieszkaniowego w czasie pobierania tego zasiłku.

Na marginesie tylko należy wskazać, że z akt sprawy nie wynika w jakim konkretnie miesiącu doszło faktycznie do uzyskania przez skarżącą dochodu. Innymi słowy, kiedy w rzeczywistości doszło do zmiany jej sytuacji dochodowej (w jakim miesiącu).

Jak niejednokrotnie wskazywano bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczących spraw z zakresu pomocy społecznej oraz z zakresu świadczeń rodzinnych uzyskanie dochodu następuje dopiero w wtedy, gdy określona kwota zostanie wypłacona. Wynika to bowiem z celu i istoty tych instytucji prawnych.

Organy poprzestały na wskazaniu dat przyznania tych świadczeń (od lutego 2019 r.) podanych w treści ww. decyzji administracyjnych w przedmiocie dodatku mieszkaniowego i zasiłku pielęgnacyjnego. Zatem zaskarżona decyzja i poprzedzając ją decyzja zostały wydane nie tylko z naruszeniem prawa materialnego omówionym powyżej, ale także z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. skoro nie zgromadzono pełnego materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sprawy nawet w oparciu o wykładnie prawa materialnego przyjętą przez organy.

Wskazania co do dalszego postępowania dla organów wynikają z dokonanych rozważań.

Stosownie bowiem do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 152 §1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Zatem zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.